Je aktivní politika zaměstnanosti efektivní?

Aktivní politika zaměstnanosti (APZ) je souborem nástrojů, kterými veřejné služby zaměstnanosti (stát) intervenují do spontánního fungování trhu práce. Tyto zásahy, byť vedeny ušlechtilými úmysly, mají kromě celospolečensky žádoucích účinků i řadu nechtěných vedlejších efektů. Cílem státu by samozřejmě mělo být dosahovat maximálně pozitivních účinků a minimalizovat ty nežádoucí. Na těchto obecných úvahách stojí zavádění hodnocení intervencí hospodářské politiky, které se začíná v posledních letech stále více prosazovat ve vyspělejších evropských zemích a objevuje se i v agendě institucí EU. Jde o to, poznat skutečný přínos APZ, tedy zjistit, nakolik efektivně řeší problémy na trhu práce. Tvůrci a realizátoři APZ by tak měli získat zásadní informaci o důsledcích své činnosti, vodítko pro orientaci priorit a podněty pro modernizaci využívaných přístupů.

S určitým zpožděním se zájem o tuto problematiku objevil i v České republice, kde se hodnocení dopadů intervencí APZ, a hospodářské politiky obecně, až na výjimkyneprovádělo. V oblasti APZ se až na pionýrské aktivity několika pracovníků Výzkumného ústavu práce a sociálních věcí veškeré evaluační dokumenty zabývaly pouze hodnocením vstupů do programů APZ, jejich cílením, případně kvalitativním hodnocením přínosů k naplňování obecněji stanovených cílů. V rámci klíčové aktivity č. 4 projektu ITP se proto pracovníci úseku Zaměstnanost s týmem externích spolupracovníků soustředili na vypracování návrhů vedoucích k posílení kvantitativních evaluací dopadů APZ v našich podmínkách.

Co je efektivní APZ?

Modernizace APZ bývá spojována se zvyšováním její efektivity. Že by měla být APZ efektivní, o tom panuje všeobecná shoda. Méně už je jasné, co je tím míněno. Ukazuje se například, že pod pojmem efektivita si lze představit tak různé věci jako je vynaložení prostředků na APZ úřadem práce v souladu se všemi normami, nebo zlepšení postavení účastníka APZ na trhu práce měřeno jeho menším výskytem v pozici nezaměstnaného. Utracení peněz v souladu s administrativními pravidly ještě nezaručuje, že se situace nezaměstnaných skutečně zlepší. Zda se tak skutečně stalo, lze zjistit pouze kvalitní evaluací efektů po absolvování programu APZ.

Z hlediska vyjádření skutečného přínosu APZ je klíčové rozlišovat mezi efektivitou hrubou a čistou. V praxi jsou poměrně snadno zjistitelné hrubé účinky nějakého nástroje např. na nezaměstnanost (počet uchazečů o zaměstnání vyřazených z evidence do určité doby od skončení rekvalifi kace). Takový efekt ale nevypovídá o účinku rekvalifi kace samotné, protože odchod z evidence mohl být způsoben řadou faktorů. Dokonce nelze vyloučit, že se rekvalifi kace na tomto odchodu nepodepsala vůbec. Proto je třeba identifi kovat čistý efekt, tedy hrubý (celkový) efekt očištěný od zkreslujících vlivů, který vypovídá o samotném účinku rekvalifi kace. Lze se také setkat s výrazem dopad nebo kauzální dopad. Pouze čistý efekt/kauzální dopad vypovídá o skutečném přínosu pro účastníka APZ. Problémem většiny evaluací APZ v ČR je, že ve skutečnosti efektivitu ve smyslu dopadů nehodnotí a omezují se na výše zmíněné administrativně účetní vyhodnocení cílů a výstupů (např. porovnání počtu plánovaných účastníků programu a skutečně zařazených), ze kterého nelze odvozovat skutečný přínos.

Dosavadní výsledky hodnocení čistých efektů/dopadů nástrojů APZ v ČR, tak jak byly souhrnně zpracovány v rámci klíčové aktivity č. 3 projektu ITP, ukazují například poměrně slabý a dočasný pozitivní dopad rekvalifi kací na riziko nezaměstnanosti, v delším horizontu negativní dopad veřejně prospěšných prací (jejich absolvování tedy zvyšuje riziko opětovné nezaměstnanosti) nebo poměrně výrazný a trvalejší pozitivní dopad společensky účelných pracovních míst na nezaměstnanost. Nutno podotknout, že tyto poznatky nelze zobecňovat, protože se vztahují k určitému období, k tehdejším implementačním podmínkám a vybraným cílovým skupinám.

Jak hodnotit dopady APZ?

Ukazuje se, že kvantifi kování čistých efektů/dopadů na nezaměstnanost může být východiskem pro poznání skutečného přínosu, i když neposkytuje komplexní obraz o působení APZ. Kvantifi kace umožňuje vyjádřit dopady v peněžních jednotkách a následně je porovnat s náklady (vyjádřit fi nanční efektivitu), což může být vodítkem pro budoucí alokaci veřejných zdrojů. Kvantitativní metody hodnotící mikroekonomické účinky zaznamenaly v posledním desetiletí nebývalý rozvoj. Jde o poměrně sofi stikované statistické metody, ať už jde o experimentální přístupy nebo neexperimentální párování (matching). Problémem však zůstává aplikace těchto metod, která vyžaduje splnění řady odborných, technických a institucionálních předpokladů, na což často nebývají veřejné služby zaměstnanosti připraveny, jako je to v případě ČR. Například je nutné vytvořit dostatečné kvalitní a dostupné datové zázemí k provedení evaluací. To je v našich podmínkách problém, protože informační systémy nejsou dostatečně integrovány ani v rámci resortů a jejich institucí.

Další otázkou je využívání výsledků evaluací. Tvůrci a realizátoři APZ musí být ochotni a schopni výsledky evaluací dopadů zohlednit v politice, jinak se snahy o hodnocení stávají pouze akademickým cvičením, které skončí bez užitku v ministerských zásuvkách.

Zahraniční zkušenosti a vývoj APZ

Empirické odhady dopadů zahraničních nástrojů APZ nemají pro českou praxi dostatečnou vypovídací schopnost, protože jsou ovlivněny odlišným implementačním prostředím. Proto je nutné vyhodnocovat nástroje specifickou metodologií přizpůsobenou podmínkám ČR. Přesto je možné v zahraničí hledat inspiraci (příklady dobré praxe), které je ovšem nutné v našich podmínkách pilotně ověřit a věrohodně vyhodnotit. Obdobně je možné hledat inspiraci i při zavádění evaluací do řízení APZ. V ČR se nicméně ukazuje pilotní ověřování nových nástrojů jako poměrně problematické. Zkušenosti z pilotního ověřování se neodrážejí v plošném využívání nových přístupů. Navíc tyto přístupy nebyly věrohodně vyhodnoceny moderními metodami. Samotné instrumentárium APZ se ukazuje jako poměrně strnulé a využívá, v porovnání se zahraničím, menší počet univerzálněji pojatých nástrojů. Lze ale předpokládat, že tyto negativní rysy se budou měnit k lepšímu tak, jak se bude vyvíjet trh práce, jeho specifi cké problémy a potřeba na ně reagovat.

Návrhy NVF

Hlavní úvahou, která se prolíná návrhy formulovanými ve výstupu klíčové aktivity č. 4 projektu ITP (Návrhy na zlepšení souboru nástrojů a opatření APZ a lepší využití potenciálu projektů APZ) je, že pouze nezávislé a věrohodné evaluace vyjadřující skutečný přínos nástrojů/opatření/projektů by měly být zdrojem modernizace APZ v ČR. Samotná administrativní pravidla totiž účinnost nezaručují. Aplikace výsledků moderních evaluací v APZ by představovala zásadní kvalitativní posun oproti současnému stavu. Výsledky evaluací by byly využitelné na operativní i strategické úrovni rozhodování. Návrhy NVF jsou uspořádány ve dvou variantách: minimální a optimální. Minimální varianta se orientuje převážně na využití výsledků dosavadních ad-hoc evaluací dopadů a jejich rozšiřování na dosud nehodnocené oblasti (projekty ESF). Optimální varianta se navíc zabývá možnostmi systematického hodnocení dopadů APZ v našich podmínkách. Přílohami návrhů je mj. přehled vhodných metodologických přístupů, přehled implementace evaluací dopadů APZ v evropských zemích a popis německého příkladu dobré praxe při zavádění evaluačního systému.