REFORMA ŘÍZENÍ A ROZVOJE LIDSKÝCH ZDROJŮ

9. REFORMA ŘÍZENÍ A ROZVOJE LIDSKÝCH ZDROJŮ

Provedené analýzy vedou shodně s doporučeními EU k jednoznačnému závěru: reformu veřejné správy a integraci do EU nelze úspěšné uskutečnit bez reformy v oblasti lidských zdrojů. Cílem je především vytvořit profesionální státní službu, založenou na principech demokratického právního státu, kvalitní, výkonnou, spolehlivou a nestrannou. Obdobně bude nutno vybudovat profesionální kapacity pro výkon územní samosprávy. Nezbytné je zvýšit prestiž zaměstnání ve veřejné správě, a to jednak zlepšením služeb, které poskytuje veřejná správa občanům, jednak hmotnou a morální podporou zaměstnanců veřejné správy.

Ústava ČR ukládá přijetí zákona o státní službě. Programové prohlášení vlády i Partnerství pro vstup ho uvádějí mezi prioritami reformy. Reformu lidských zdrojů však nelze zužovat na vydání zákona. Reálného účinku lze dosáhnout jen spolu se zavedením moderního personálního řízení a vzdělávacího systému.

9.1 Zákon o státní službě

Účelem zákona je vytvořit právní předpoklady odborného a nestranného výkonu státní správy, její stability a efektivnosti. Zákon musí zaručovat nezbytné právní a sociální jistoty, které budou motivovat zájem o zaměstnání ve státní službě, její kvalitu a výkonnost.

Evropská unie nemá závazná doporučení ke konkrétnímu způsobu uspořádání státní služby. Příslušné studie však upozorňují na požadavky, které budou aktuální po vstupu do EU a které je třeba zapracovat do reformní strategie:

ve státní službě bude nutno promítnout princip volného pohybu pracovních sil. Požadavek českého státního občanství bude možno uplatnit jen pro zaměstnance, podílející se na výkonu státní moci, a bude nutno uzákonit a aplikovat v této věci jednoznačná, nediskriminační, soudně přezkoumatelná kritéria. Bude nutno zajistit srovnatelnou úroveň s pravidly EU, umožňující mobilitu zaměstnanců (včetně horizontální mezisektorové mobility) a usměrňující služební postup, sociální zabezpečení včetně penzí aj. Nezbytný bude i systém školení pro účast na rozhodování a implementaci direktiv, instrukcí a programů EU.
zásadní význam bude mít řízení, koordinace a dozor nad státní službou na vládní úrovni. Poměrně značný stupeň centralizace je zde odůvodněn povinností státu zjednat pro zaměstnance rovný přístup k funkcím, poskytovat jim rovné zacházení a umožnit mobilitu pracovních sil.

K dokončení přípravy zákona o státní službě dosud chybí politické rozhodnutí na vládní úrovni:

o systému státní služby v ČR;
o transformaci současného správního aparátu na státní službu, tj. především stanovení podmínek a způsobu rozhodování o převedení zaměstnanců do nového veřejnoprávního postavení;
o regulaci počtu státních zaměstnanců a jejich platů.

Jako cílový stav byl v dosud předložených návrzích (včetně posledního návrhu MPSV z jara 1998) uveden kariérní systém státní služby. Pro zaměstnance správních úřadů, kteří vykonávají státní správu, mají být stanoveny služební předpoklady, povinnosti a omezení (např. zákaz podnikání nebo omezení politické angažovanosti), jakož i právní odpovědnost, které značně překračují rámec pracovněprávních vztahů. Tato omezení a limitované platové možnosti mají být kompenzovány některými sociálními výhodami a jistotami, zaručeným služebním postupem a zejména perspektivně tzv. definitivou, která zaručuje zaměstnancům zásadní nevypověditelnost služebního poměru.

Kariérní systém odpovídá naší předúnorové tradici a zejména pro svůj stabilizující význam je doporučován ve studiích EU pro kandidátské země. Druhý systém státní služby (tzv. merit system nebo nověji job system ), praktikovaný např. v USA nebo v severských zemích, není založen na veřejnoprávních služebních vztazích trvalé povahy, což vede k větší mobilitě pracovních sil a silnějšímu uplatnění manažérského řízení i ve státní službě. Oba systémy staví výhradně na profesionálních předpokladech pro výkon zaměstnání a obsazování funkcí ve státní službě (a tedy na povinném výběrovém řízení s pevnými kritérii a procedurálními pravidly) a upravují poměry v ní zákonem. Zákon zaručuje rovný přístup k veřejným funkcím, rovné zacházení a další demokratické principy v této oblasti.

Pro implementaci zákona je třeba připravit podmínky, především vyškolit pracovníky osobních úřadů (útvarů) a vedoucí pracovníky. Nejtěžším úkolem bude za plného chodu úřadů provádět nezbytná personální rozhodnutí o přijetí do státní služby. V důsledku dlouhodobé absence skutečné personální práce, zejména služebního hodnocení, chybí nyní podklady pro objektivní personální rozhodování. Pro nezbytné doplnění a obměnu personální složky státního aparátu, jejíž odborné a věkové složení není uspokojivé, je bohužel k dispozici jen minimální počet kvalitních uchazečů s odpovídající kvalifikací.

Plošné převedení stávajících zaměstnanců do definitivní státní služby není řešením, vezmeme-li v úvahu nedostatečnou kompetentnost řady zaměstnanců a předpoklad, že reforma umožní postupně doplňovat státní službu kvalitně připravenými odborníky. Bude tedy nutno přikročit k postupnému převádění zaměstnanců do státní služby a k zavedení objektivního systému hodnocení a personálního rozhodování. Bude třeba poskytnout prostor pro doplnění a zlepšení kvalifikace pro ty pracovníky, kteří k tomu mají předpoklady.

Jako alternativa definitivy se jeví i možnost jiných záruk trvalosti pracovního poměru nezávisle na politickém cyklu, např. progresivní zvyšování odstupného s počtem odpracovaných let ve veřejné správě nebo ochrana pracovního poměru v předdůchodovém období.

Důležité bude získat širokou podporu politických subjektů a zaměstnanců veřejné správy pro změny, spojené se zavedením státní služby, a minimalizovat rizika přechodu na nový systém. Ten musí začít vykazovat bez průtahů prokazatelné zlepšování kvality a výkonnosti správy, aby se určitá zvýhodnění, která má zákon zaměstnancům přinést, dala odůvodnit a obhájit před veřejností.

9.2 Regulace počtu státních zaměstnanců a jejich odměňování

Reálný odhad nároků na vývoj kvantitativní a kvalifikační struktury státní služby bude nutno skloubit s rozhodnutími o územní decentralizaci a reorganizaci správních úřadů. Některé úspory bude možno zajistit např. snižováním počtu vedoucích pracovníků, likvidací příliš malých útvarů, odstraňováním duplicit, lepším využitím informačních technologií, lepší organizací práce, zvyšováním kvalifikace atd. Účelnými přesuny zaměstnanců bude třeba čelit též nárůstu aparátu v souvislosti s vytvořením krajů. Uvedenými opatřeními je nutno předcházet jednorázovým redukcím počtů veřejných úředníků pod ekonomickým tlakem, které jsou nejhorší formou systemizace.

Celkově ovšem jsou počty zaměstnanců naší veřejné správy v porovnání se zeměmi EU proporcionálně nižší. Státní aparát bude navíc nutno doplnit o některé útvary a odborníky vzhledem k novým úkolům státu, spojeným s regulací tržní ekonomiky, s požadavky EU aj. Omezení výdajů lze docílit uplatněním modelu „malé státní služby“, tj. omezením okruhu zaměstnanců podřízených zvláštnímu státně-služebnímu režimu. V řadě zemí s kariérním systémem se rozšiřuje okruh osob, zaměstnávaných na základě pracovních (a to i termínovaných krátkodobých) smluv; toto řešení se může uplatnit v širším měřítku i u nás. V tom případě je možné zaměstnanost regulovat pouze objemem mzdových prostředků.

Výdaje na státní službu, jak upozorňují studie EU, jsou nemalou, avšak nezbytnou investicí, která se dlouhodobě vyplácí. Systém odměňování musí být takový, aby umožňoval zaměstnávat odborníky dobré úrovně a působil proti korupci. Vyřešení odměňování zaměstnanců veřejné správy je jedním z rozhodujících předpokladů jejího rozvoje a úspěšné reformy.

Stabilizace a vysoké kvalifikační nároky na pracovníky veřejné správy si žádají zvýšení úrovně odměňování a doplnění podmínek zaměstnání v této sféře o motivační prvky (jako např. vyšší záruky trvání pracovního poměru, zvýhodněné podmínky ke zvyšování kvalifikace apod.). Důležité je zvýšit platovou motivaci, především na rozhodujících úsecích a pro rozhodující funkce, a více diferencovat platy. Současný platový systém lze dále rozvinout, a to ve smyslu rozšíření platových tříd alespoň na 14 (je paradoxní, když např. náměstek ministra má stejné platové zařazení jako někteří referenti). Diskutabilní je i institut věkového automatu, neboť preferuje dosažený věk před kvalifikací a výkonem.

Současný stav, kdy jsou nízké platy některým odborníkům vyvažovány vysokými osobními příplatky, neodpovídá jejich výší a přidělováním (v podstatě podle volné úvahy vedoucích pracovníků) zásadám odměňování ve veřejném sektoru západoevropských zemí. Odměny, poskytované podle stanovených hledisek, je tam třeba odůvodňovat, a zpravidla nepřevyšují 20% tarifů.

V oblasti platové politiky je nutno uplatňovat střízlivý odhad budoucích možností, aby se zamezilo demotivačnímu dopadu případných úsporných opatření, omezujících dříve přiznané výhody.

9.3 Právní, platové a sociální poměry zaměstnanců územních samospráv

Obdobné podmínky jako ve státní službě je třeba vytvořit i pro zaměstnance územních samospráv. Význam a souvislosti obou profesionálních složek veřejné správy nelze podceňovat. Nároky na odborný výkon úkolů v působnosti samosprávných subjektů porostou vzhledem k územní decentralizaci a rozsahu majetku a finančních prostředků v jejich dispozici. Zaměstnanci obecních samospráv vykonávají v našem systému i nemalou část státní správy. Neodůvodněné disproporce v postavení veřejných zaměstnanců vedou k zbytečnému sociálnímu napětí a zhoršování veřejných služeb.

Tyto poměry je třeba uspořádat tak, aby poskytovaly zaměstnancům nezbytné jistoty a ochranu, stimulovaly odborný a nestranný výkon veřejné správy a zvýšily její stabilitu a kontinuitu. Přitom musí být ponechán dostatečný prostor pro úpravu právních poměrů zaměstnanců samosprávnými (zejména krajskými) orgány. Bude nutno počítat s tím, že podobně jako v zahraničí budou řadu úkolů v této oblasti plnit samosprávná sdružení zaměstnanců územních samospráv. Současný systém vzdělávání volených funkcionářů a zaměstnanců územních samospráv bude nutno podstatně zkvalitnit a rozšířit.

9.4 Personální řízení

Personalistika se ve veřejné správě zatím v podstatě omezovala na personální administrativu. Kvalifikovaných personalistů je naprostý nedostatek. Vedoucí pracovníci vnímají často své úkoly v personálním řízení spíše jako přítěž, k čemuž přispívají nedostatečné prostředky k dosažení reálných změn ve skladbě, kvalifikaci a výkonnosti zaměstnanců.

Reforma musí zavést moderní systém personálního řízení, který je klíčovým nástrojem pro zajištění kvality a výkonnosti veřejné správy. V prvé řadě se personální systém musí vypořádat s důsledky dosavadního živelného vývoje (nadměrná fluktuace, nedostatečná odborná a jazyková kvalifikace, nedostatek odborníků širšího zaměření a některých specialistů, nárůst počtů zaměstnanců bez odpovídajících výsledků atd.) a zajistit podmínky pro růst kvality a výkonnosti správy.

Půjde zejména o:

vytvoření personálních útvarů, vybavených a řízených kvalifikovanými personalisty s odpovídající působností a pravomocí;
účinné zapojení vedoucích pracovníků do personálního řízení a zařazení výsledků v této oblasti mezi hlavní hlediska služebního hodnocení vedoucích;
povinné výběrové řízení, založené na hledisku odbornosti a zaručující rovný přístup k veřejným funkcím;
motivační systém, zahrnující objektivní a transparentní systém odměňování na úrovni, která zaměstnání ve veřejné správě nedegraduje ostrým nepoměrem k soukromému sektoru; adekvátní sociální podmínky; morální stimuly; dobrou organizaci práce a péči o dobré klima na pracovišti;
důslednost v uplatňování disciplinárních opatření;
pravidelné služební hodnocení, zaměřené na pracovní výsledky a plnění kvalifikačních a etických požadavků;
péči o osobní růst, zahrnující plány osobního rozvoje a vytváření podmínek pro jejich plnění ( tj. vzdělávací systém, hodnocení a kontrola plnění plánů);
jmenování do vedoucích funkcí podle odbornosti a výsledků práce.

9.5 Profesionální etika a potírání korupce

Zaměstnání ve veřejné správě zahrnuje vedle právních i morální povinnosti, spojené s výkonem veřejných funkcí. Etika státní a veřejné služby je v současné době předmětem zvýšené pozornosti mnoha států a mezinárodních organizací, zejména v souvislosti s bojem proti korupci. Dokumenty mezinárodních organizací uvádějí tři hlavní prostředky pro zvýšení etické úrovně státní služby: etické kodexy a směrnice; cílené personální řízení (zejména úlohu vedoucích pracovníků v tomto směru); a důslednou kontrolu včetně vyvozování závěrů (viz např. Doporučení rady OECD ke zlepšení etického jednání veřejné služby, přijatá 23.4.1988).

Cílem reformy v našich podmínkách je vytvořit prostředí, typické pro konsolidované systémy státní služby, v nichž jsou žádoucí postoje, chování a jednání silně stimulovány profesionální etikou (profesionální, stavovskou ctí). Etické hodnoty a normy byly ve veřejné správě ČR vlivem historického vývoje narušeny a potřebných vzorů je málo. Reforma se proto musí zaměřit na vytváření povědomí o sdílených hodnotách a psaných i nepsaných pravidlech etického jednání a chování ve státní (veřejné) službě. K tomu bude třeba:

vypracovat a přijmout etický kodex státní (veřejné) služby;
věnovat velkou pozornost etickému chování a jednání v personálním řízení, zejména však v působení vedoucích pracovníků a při hodnocení všech pracovníků státní a veřejné správy;
vyvozovat důsledky z porušování etických norem;
věnovat morálním hodnotám a etickému jednání velkou pozornost ve vzdělávání a výchově všech pracovníků veřejné správy (nemůže jít pouze o vypočítávání pravidel a požadavků, nýbrž i o praktické návody k jednání a zkušenosti s řešením konkrétních situací, v nichž jednotlivec volí mezi etickým a neetickým jednáním).

Mezi naléhavé a neodkladné úkoly patří boj s korupcí, která se podle domácích i zahraničních šetření zahnízďuje v české veřejné správě, deformuje podnikatelské prostředí, otravuje veřejný i soukromý život a staví ČR do nevýhodného konkurenčního postavení vůči zahraničí. Je třeba podpořit trend na vyhledávání a odstraňování systémových příčin korupce, na nichž se podílí nepořádek v organizaci a personální politice ve veřejné správě. Z tohoto hlediska je třeba zdůraznit zejména tyto úkoly:

vytvořit profesionální a nepolitickou státní službu s adekvátním a transparentním systémem odměňování a s disciplinární odpovědností;
vedoucí pracovníky učinit zodpovědnými za vedení podřízených k dodržování právních povinností a etických norem státní služby a za důsledné vykonávání služebního dohledu;
výrazně posílit koordinaci složek, které se podílejí na prevenci a potírání korupce.

Obdobné politické cíle musí být sledovány i v ostatních složkách veřejné správy. Stát pro to musí vytvořit právní předpoklady a jemu dostupnými prostředky výrazně podpořit antikorupční vývoj společenského klimatu.

9.6 Rozvoj lidských zdrojů ve veřejné správě

Požadavků, které na veřejnou správu klade reforma, nebude dosaženo bez velmi výrazného zlepšení situace v rozvoji lidských zdrojů - všech pracovníků veřejné správy. V předchozích kapitolách k tomu byla již uvedena řada dílčích námětů a požadavků, zejména pokud jde o potřeby vzdělávání spojené s jednotlivými oblastmi a specifickými úkoly reformy. Kromě toho probíhá projektová studie definovaná a zadaná NVF, s úkolem navrhnout koncepci vzdělávací soustavy pro veřejnou správu ČR. Její součástí je též analýza vysokoškolského vzdělávání pro veřejnou správu.

Rozvoj lidských zdrojů bude třeba postavit na všech úsecích a stupních veřejné správy na těchto zásadách:

vzdělávání je nutno pojímat, budovat a řídit jako systém, který je ucelený a řídí se společnými zásadami, není však uzavřený ani nadměrně centralizovaný, proto počítá se specifickými podmínkami, iniciativou a dynamismem jednotlivých složek veřejné správy;
vzdělávání po celou dobu kariéry musí být nedílnou součástí a nástrojem rozvoje kariéry a personálního řízení;
je nutno usilovat o celkový rozvoj osobnosti a věnovat se hodnotám, etickým pravidlům a "měkkým" stránkám řízení a stylu práce ve veřejné správě, nikoliv pouze zvyšování odborných znalostí a dovedností;
vzdělávání se musí přednostně zaměřit na prioritní úkoly a praktické problémy veřejné správy i jednotlivých pracovníků;
je třeba více využívat učení "v průběhu vlastní činnosti" a jiných aktivních metod zaměřených na analýzu a řešení konkrétních problémů veřejné správy;
vzdělávání vyžaduje kombinaci individuálního přístupu k jednotlivým pracovníkům s širším využíváním pružných a snadno přizpůsobitelných modulových programů a materiálů;
vzhledem k velkým počtům pracovníků veřejné správy se značnými potřebami na vzdělávání a školení je třeba hledat a využívat metody a prostředky, které snižují náklady na vzdělávání, aniž by zhoršovaly kvalitu;
je třeba lépe využívat Internet a další informační a komunikační technologie;
fungování veřejné správy ČR v rámci příprav na členství a později členství v EU je dlouhodobou prioritou vzdělávání;
pravidlem by se mělo stát ovládnutí 1-2 evropských jazyků na pracovní úrovni, s důrazem na angličtinu a němčinu;
na všech úrovních veřejné správy je třeba pamatovat též na informování a vzdělávání volených funkcionářů a představitelů.

Za součást reformy je třeba považovat i nutná zlepšení (doporučení i jejich realizaci) přípravy nových pracovníků v oboru veřejné správy na vysokých i středních školách vzhledem k tomu, že jde o hlavní zdroj nových dobře připravených pracovníků pro obnovu a doplňování státní služby.

Veřejná správa ČR dnes však nemá odbornou základnu pro výstavbu a řízení systému postaveného na těchto náročných principech. Touto základnou by se měl stát Institut veřejné správy, který je nutno zřídit jako krátkodobou prioritu a dobudovat jako střednědobou prioritu. V oblasti rozvoje lidských zdrojů veřejné správy by měl mít tyto základní funkce:

celková koncepce a rozvoj soustavy vzdělávání, včetně potřebných prostředků;
šíření a využívání moderních vzdělávacích metod a technologií;
vzdělávání a školení personalistů a vzdělavatelů;
odborná podpora (metodické vedení, informování, výměna zkušeností, rady aj.) orgánů veřejné správy a jejich vzdělávacích zařízení ve věcech vzdělávání a rozvoje lidských zdrojů;
koncipování a vypracování kvalifikačních profilů, modelů kompetencí, osnov, typových programů a vzdělávacích materiálů;
vzdělávání a školení vybraných kategorií pracovníků státní služby a veřejné správy, zejména vedoucích pracovníků;
spolupráce s evropskými a mezinárodními vzdělávacími institucemi a odbornými asociacemi.

Vedle vlastního vzdělávání by se Institut měl přiměřeně zabývat i dalšími činnostmi, jako je poradenství, výzkum, dokumentace a informační služby v oborech státní a veřejná správa a vzdělávání, a publikační činnost. Rozsah jeho působnosti a dlouhodobé úkoly je třeba definovat v rámci celkových úvah o dlouhodobém zabezpečení zdokonalování veřejné správy v ČR (viz též odst. 7.7 a 11.6). Posílit bude třeba též Institut místní správy, orientovaný především na vzdělávání pro potřeby místní státní správy a místní samosprávy. Mezi oběma institucemi bude třeba vytvořit dobré vztahy spolupráce a vzájemné podpory.

Systém vzdělávání, odpovídající těmto kritériím, bude nutno navrhnout a začít budovat jako krátkodobou prioritu a plně realizovat jako střednědobou prioritu reformy. Vzdělávání musí však okamžitě podpořit přípravu a rozběh reformy veřejné správy, k čemuž je třeba splnit následující úkoly jako bezprostřední prioritu:

speciální přípravu "aktérů reformy" (pracovních týmů a jednotlivců), pověřených organizováním a koordinací reformy vcelku i na jednotlivých úsecích (viz kap. 11);
krátkodobé školení příslušných pracovníků spjaté s jednotlivými reformními záměry, projekty a opatřeními již probíhajícími nebo plánovanými pro první období reformy;
speciální školení pracovníků podílejících se na přípravách na vstup do EU (všechny úseky a fáze, včetně budování kapacit v příslušných sektorech, přípravy negociací, intenzivní jazykové přípravy apod. - viz kap. 3);
dokončení a vyhodnocení projektových studií koncepce vzdělávací soustavy pro veřejnou správu ČR (včetně předběžných návrhů na zřízení Institutu veřejné správy) a analýzy vysokoškolského vzdělávání pro veřejnou správu;
propočet prostředků potřebných pro realizaci reformy vzdělávání a doporučení zdrojů financování (viz též odst. 11.9).