7. ZDOKONALOVÁNÍ ORGANIZACE A ŘÍZENÍ VEŘEJNÉ SPRÁVĚ

Veřejná správa je systém se značnými nároky na kvalitu jejího celkového řízení a koordinace i vnitřního řízení jejích jednotlivých složek. Pro efektivní výkon správy bude nutno zbavit rozhodovací a řídicí procesy stereotypů, které se vytvořily v  centralistickém systému řízení. Kvalitě a hospodárnosti organizace a řízení bude nutno věnovat pozornost, která odpovídá jejich významu a vlivu na řádné fungování a efektivnost veřejné správy.

7.1 Zdokonalování organizace a fungování ústředních orgánů státní správy

Cíle sledované reformou veřejné správy, zejména však příprava na vstup do EU a územně-správní reforma, vyžadují zásadní změny v organizaci a fungování ústředních orgánů státní správy. Optimální řešení bude nutno propracovat a blíže specifikovat na základě hlubší analýzy fungování vlády a ústředních orgánů, kterou je třeba realizovat jako bezprostřední prioritu. Dosavadní zkušenosti a hodnocení poukazují na nutnost změn v těchto hlavních směrech:

• posílení koncepční, strategické a koordinační stránky v činnosti vlády (podložené potřebnými změnami role a kompetencí a pracovního obsazení Úřadu vlády, výborů vlády apod.), ministerstev a jiných ústředních úřadů;
• zabezpečení koncepčního a koordinovaného přístupu k rozhodujícím procesům, zejména k decentralizaci státní správy a územně-správní reformě, přípravě na vstup do EU a reformě státní služby;
• překonání resortizmu, jehož důsledkem je jednostranné a nekomplexní řešení problémů vyžadujících nadresortní a nadsektorový pohled;
• radikální snížení vysokého podílu “operativy” (řešení dílčích problémů a krizových situací, rozhodování v prvním stupni ve správním řízení, apod.) způsobeného mezerami v právních předpisech, nadměrnou centralizací a nedostatky rozvojových koncepcí;
• vypracování společných vzorových zásad pro vnitřní strukturu a metody řízení ministerstev, včetně delegace rozhodovacích pravomocí uvnitř ministerských aparátů a zvyšování odpovědnosti jednotlivých úředníků; při zachování dostatečného prostoru pro přizpůsobování struktur a metod specifickým organizačním podmínkám.

7.2 Zlepšování koordinace

Na problémy koordinace poukázala EU, která podtrhla důležitost koordinované přípravy ČR na členství. Koordinaci fungování veřejné správy jako celku i koordinaci mezi jednotlivými procesy, činnostmi, programy, útvary a pracovníky je třeba zlepšit na všech úsecích a úrovních. Veřejná správa stojí na všech stupních stále více před problémy, které nelze řešit bez koordinace. Vedle již zmíněného resortizmu brání koordinaci:

• převážně úzká specializace úředníků a nedostatečný zájem o širší souvislosti a navazující činnosti;
• nedostatečný počet kompetentních úředníků-generalistů schopných kvalifikovaně řídit a koordinovat práci specialistů;
• podceňování koordinačních orgánů a jejich časté obsazování málo informovanými pracovníky;
• úzké chápání odpovědnosti.

Zlepšování koordinace musí začít shora. Rychle a viditelně bude třeba zlepšit meziresortní koordinaci a ukázat, že vláda nejen považuje koordinaci za důležitou, nýbrž praktikuje ji lépe a s větší důsledností na centrální úrovni. Koordinaci bude však nutno souběžně začít kultivovat zdola, v práci jednotlivých úředníků a orgánů:

• zdůrazňováním a vysvětlováním potřeby a náplně koordinace;
• vyžadováním koordinovaného přístupu a dostatečným informováním podřízených;
• vyzdvihováním a odměňováním dobrých příkladů koordinace a spolupráce;
• vzděláváním a školením v otázkách koordinace, týkajících se daného úseku i celé veřejné správy.

Rozhodující bude chápání širších souvislostí a zájem o dosahování širších cílů, nad rámec vlastní funkce a odpovědnosti daného útvaru. Posílení horizontální kooperace a koordinace musí být provedeno na úkor dosud vysoce převládajících vazeb vertikální hierarchie. Bude ovšem třeba připravit a vydat určité direktivy a návody ke zlepšení koordinace a v některých případech doporučit nové formy koordinace; formální opatření by však sama o sobě situaci nezlepšila. Pro koordinaci je také třeba lépe využívat informačních a komunikačních technologií.

7.3 Využívání informačních a komunikačních systémů

Informační a komunikační technologie (dále IT) představují nástroj, který může přispět ke zkvalitnění a zefektivnění veřejné správy doslova ve všech oblastech. Podmínkou je ovšem zajištění odpovídající ochrany dat a bezpečnosti systémů.

Širší prostředí pro využívání IT v české veřejné správě je příhodné. ČR má značnou počítačovou gramotnost i vybavenost, základnu odborníků i podnikatelských subjektů v oblasti informatiky. V posledních letech byly velké objemy dat převedeny do digitální podoby, vznikla řada aplikací pro práci správních orgánů a mnohé úspěšně obstojí v mezinárodním srovnání. Postupně se rozšiřuje komunikační infrastruktura a zlepšují telekomunikační služby. Elektronická pošta a Internet se stávají samozřejmostí. Využívání IT ve veřejné správě má přesto mnoho slabin. Kritizována je obzvláště malá koordinace při budování informačních systémů, neefektivnost investic do IT a nedostatky v příslušné legislativě a jejím naplňování. Problémem nejsou technologie, nýbrž pravidla pro jejich pořizování a provozování.

Reformu je třeba zaměřit na řešení několika skupin úkolů:

(a) stanovení koordinační role, vize a principů:

• definování, vysvětlení a demonstrování role IT jako klíčového nástroje pro zlepšování služeb občanům a podnikatelům, zkvalitňování veřejné správy i usnadňování práce jednotlivých úředníků;
• ustavení orgánu vlády pro koordinovaný rozvoj a lepší využívání IT ve veřejné správě (intenzivní spoluprací se všemi úrovněmi veřejné správy; diskuzí s odbornou veřejnosti ke klíčovým tématům; vytvářením zpětných vazeb atd.); kompetence a harmonogram činností tohoto orgánu je nutno sladit s celkovou organizací a postupem reformy veřejné správy (viz též kap.11);
• zpracování praktických návodů pro výběr, pořizování, používání a hodnocení informačních systémů a technologií (viz např. kritéria pro výběr a hodnocení IT projektů pro britskou veřejnou správu postavená na principech možnosti volby, spolehlivosti, dosažitelnosti, efektivnosti, racionalizace, otevřenosti informací a ochrany před zneužitím);

(b) přijetí a naplnění evropských standardů pro zajišťování bezpečnosti informačních a komunikačních systémů a ochrany osobních a utajovaných dat před zneužitím, a to po stránce právní, institucionální, technologické i personální (ÚSIS, NBÚ a jednotlivé orgány státní správy v rámci svěřených kompetencí);

(c) vytvoření komunikační infrastruktury, za jejíž základní alternativu je dnes v ČR považována "síť státní správy", a zajištění konkurenčního prostředí na trhu telekomunikačních služeb;

(d) dosažení plné provozuschopnosti základních "administrativních zdrojů" pro potřeby veřejné správy, tj. vytvoření potřebných evidencí a registrů s náležitou právní oporou a provozní spolehlivostí, což mimo jiné vyžaduje hodnocení, revizi a někde i rekonstrukci stávajících soustav registrů, evidencí a informačních systémů provozovaných státní správou; aktualizace klíčových registrů (RES, ROB, ÚIR-I a II a KN) v závazných termínech; závazná pravidla pro správu těchto klíčových registrů, včetně odpovědnosti za průběžnou aktualizaci a sankcí za neplnění; revize stávajících evidencí a registrů existujících na základě právních norem a zrušení požadavků, které z hlediska potřebnosti a aktuálnosti dat zastaraly; zajištění komplementarity a kompatibility u dat a informačních systémů veřejné správy;

(e) opuštění málo reálného záměru budování jednotného státního informačního systému (který nemá v demokratickém světě obdoby) a přechod k postupnému vytváření koordinovaných a integrovaných služeb (prioritně pro malé a střední podnikání); zajišťování těchto služeb "nad" distribuovanými nezávislými informačními systémy a správními agendami prostřednictvím přenosu dat v síťovém prostředí (za jasně definovaného bezpečnostního režimu, po předchozím formalizovaném popisu činností veřejné správy a po přesunu části povinností při ohlašování změn údajů o občanech či právnických osobách právní úpravou z fyzických a právnických osob na státní správu);

(f) vytvoření jednoznačných a veřejnosti srozumitelných podmínek pro využívání údajů a informací, jimiž veřejná správa disponuje; zajišťování informačních a souvisejících elektronických služeb veřejnosti (viz též odst. 5.5);

(g) podstatné zlepšení součinnosti mezi tvůrci zákonů a odborníky IT na přípravě právních norem (viz též odst. 5.2);

(h) informování a školení pracovníků veřejné správy o možnostech IT pro zkvalitnění činností veřejné správy a odborníků IT o úkolech a potřebách veřejné správy; posilování vzájemné součinnosti při hledání praktických zlepšení.

7.4 Operativní řízení a styl práce

Operativnímu řízení ve veřejné správě, zejména v ústředních orgánech státní správy, je třeba vrátit jeho správný smysl. Operativní řízení se musí soustředit zejména na implementaci přijatých koncepcí, strategií a zásadních rozhodnutí, na zjišťování odchylek a řešení vzniklých problémů, a na vedení kolektivů podřízených pracovníků včetně průběžné kontroly práce. Je třeba ho zbavit formalismu a rigidnosti; uplatňovat moderní přístupy a styl vedení; podporovat iniciativu a využívat týmovou práci a "měkké metody", jako jsou konzultace, neformální spolupráce a sdílení informací, rady podřízeným a spolupracovníkům, a šíření zkušeností a příkladů "dobré praxe".

Podmínkami zlepšení operativního řízení jsou decentralizace státní správy, jednoznačné stanovení rozhodovacích pravomocí, široká delegace pravomoci a existence určitých rozvojových koncepcí. Bez těchto podmínek by se zůstalo u současné praxe převažující "operativy", jíž se nerozumí skutečné operativní řízení, nýbrž vyřizování běžných záležitostí, které při současném nadměrném centralismu převažují. Právě rozsah "operativy" se přitom často uvádí jako důvod pro nemožnost věnovat se koncepční práci a strategickému řízení.

7.5 Vnitřní kontrola a hodnocení dosahovaných výsledků

Kontrola je nezastupitelný prostředek nápravy a prevence nedostatků, nedorozumění, nezákonnosti a neefektivnosti správy. Možnosti kontroly jsou však omezené. Není finančně únosné a nemělo by smysl permanentně výkon a výsledky všech činností kontrolovat. Reforma by proto měla položit základní důraz na sebedisciplinu a sebekontrolu a na kontrolu prováděnou bez dodatečných výdajů jako samozřejmou součást operativního řízení. Přitom musí jít nejen o formální kontrolu dodržování předpisů, nýbrž i o kontrolu kvality práce, využívání prostředků, chování úředníků ve styku s veřejností, a skutečně dosahovaných výsledků. Závěry z kontrol se pro veřejnou správu musí stát zdrojem učení a námětů pro zlepšování poskytovaných služeb i vnitřního řízení.

Přiměřeně tomu je nutno:

• revidovat formulaci úkolů vedoucích pracovníků, služební povinnosti a popisy práce státních zaměstnanců;
• v organizačních a řídících strukturách úřadů vytvořit podmínky pro účinný výkon služebního dohledu;
• sladit koncepci služebního dohledu se systémem služebního hodnocení a motivačním systémem (včetně disciplinární odpovědnosti), které budou zavedeny v rámci zákona o státní službě, a lépe využívat kontroly pro hodnocení jak celých činností a útvarů, tak jednotlivých pracovníků;
• věnovat úkolům, metodám a využívání kontroly pozornost ve vzdělávacích programech.

7.6 Zhospodárňování správních procesů

Z celkové charakteristiky nedostatečné péče o organizaci a metody práce veřejné správy vyplývá, že není zabezpečeno zhospodárňování správy. Čas od času se používá metoda globálního snižování přidělených rozpočtových prostředků a stavů pracovníků nebo odsouvání oprav a investic, často bez ohledu na skutečné priority a bez hledání možných úspor.

Reforma by měla vyvinout a nastolit správný přístup k hospodárnému výkonu správy. Ten začíná u koncepčního řízení, definování cílů, priorit a požadovaných výsledků, a příslušných zlepšení v rozpočtování a přidělování prostředků. Odpovědnost za prostředky a jejich používání k dosažení výsledků musí být jasná (určité zkušenosti nabízejí programy typu "value for money" - hodnota za peníze, použité např. ve Velké Britanii). Na to navazuje volba efektivních organizačních struktur, procedur a metod, s důrazem na rušení zbytečných orgánů a odstraňování duplicit, správnou volbu počtu a velikosti různých orgánů a stupňů řízení, zjednodušování a urychlování procedur a zvyšování organizační výkonnosti i osobní produktivity. Je třeba lépe využívat vzdělávání, odborné pomoci a týmové práce, lepší koordinace a kontroly, motivování atd. Důležité je ovšem, aby se nehledaly možnosti drobné racionalizace tam, kde je třeba určité činnosti radikálně zreformovat, zjednodušit nebo i zrušit.

Pro tento přístup není česká veřejná správa dosud připravena. Vzhledem k dané situaci ČR je nutno hospodárnost silně zdůrazňovat a příslušná kritéria a přístupy propagovat od samého počátku reformy. Např. bude žádoucí vyčíslovat cenu porovnávaných alternativ řešení a brát ji v úvahu jako faktor při rozhodování. Ve zdůvodněných případech bude vhodné použít metodu racionalizačních projektů (pro určité úseky nebo procesy) s cílem dosáhnout měřitelných výsledků. Analýza a zhospodárňování procesů a agend se musí ve větší míře stát východiskem a součástí projektů IT.

7.7 Zabezpečení rozvoje organizace a řízení ve veřejné správě

Soustavným rozvíjením a modernizováním organizace a řízení v systému české veřejné správy se dnes nikdo nezabývá přesto, že stát a správa procházejí obdobím rychlých a rozsáhlých změn a vstupují do informační společnosti a že se otázky hospodárnosti správy stávají stále naléhavější. To se plně projevilo v nekoordinované a často zbytečně drahé informatizaci, v duplicitách, v nejasnostech kompetencí a odpovědnosti, v obtížích spojených s vytvářením a účelným zorganizováním nových úřadů a agend a v častém improvizování. Rozdíly a souvislosti mezi reformou veřejné správy a soustavným zlepšováním její organizace a metod řízení a práce jsou zamlžené.

Návrh strategie proto doporučuje následující:

• jedním z úkolů reformy musí být založení procesu soustavného zdokonalování, modernizování a zhospodárňování veřejné správy, včetně potřebných struktur a kompetencí;
• je třeba počítat se zřízením útvaru (centra) pro celkové usměrňování a metodické řízení těchto činností, v jednotlivých sektorových a územních orgánech bude též třeba vybudovat organizační a racionalizační útvary (jednotky), popřípadě (v menších orgánech) jmenovat odborného pracovníka pro tuto agendu; těmto a dle potřeby i dalším pracovníkům bude třeba poskytnout odbornou podporu a školení v otázkách zdokonalování organizace, racionalizace a zvyšování výkonnosti správních struktur a procesů;
• v druhé fázi reformy (tj. jako střednědobý úkol) by bylo účelné provést hlubší analýzu efektivnosti a hospodárnosti ve veřejné správě, s důrazem na procesy, které jsou zvláště pracné a nákladné; výsledkem by měl být program racionalizace a zhospodárňování takových procesů a další konkrétní doporučení ke zvýšení hospodárnosti.