6. REFORMA FINANCOVÁNÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY6.1 Hlavní souvislosti a principyReforma finanční soustavy má v rámci reformy veřejné správy základní místo. Jde o tyto hlavní souvislosti a principy:
Veřejné finance mají kromě toho své vlastní strukturální a metodické problémy a vývojové tendence, v nichž se výrazně projevují požadavky na změny a další doporučení související s přípravami na členství v EU. V průběhu reformy veřejné správy bude nutno dosáhnout standardů řízení veřejných financí, financování veřejné správy, rozpočtování a finanční kontroly odpovídajících standardům EU. 6.2 Vliv decentralizace a územně-správní reformy na veřejné financeDecentralizace a vznik dalšího regionálního stupně veřejné správy (samosprávy, státní správy, nebo obojího) se výrazně projeví ve veřejných financích. Tento připravovaný krok si vyžádá změny (1) v institucionální struktuře veřejné rozpočtové soustavy, (2) v daňové soustavě a daňovém určení a (3) v přerozdělovacích vztazích mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy, pokud jde o veřejné výdaje a o dotační politiku vlády. Pro optimalizaci vztahů v rámci veřejných financí v souvislosti s decentralizací veřejné správy bude velmi důležitá dělba kompetencí mezi státní správou (na ústřední úrovni), regionálním stupněm veřejné správy a místní samosprávou, a to nejen pokud jde o výkon státní správy či samosprávy, ale také pokud jde o:
Bude nutno optimalizovat míru soběstačnosti nižších stupňů veřejné rozpočtové soustavy (tj. regionální a místní) vzhledem k současnému daňovému určení a k dotačnímu mechanizmu. Delegování kompetencí z ústřední úrovně na nižší se musí projevit ve vytvoření dostatečných zdrojů příjmů umožňujících efektivní činnost nejen orgánů a institucí veřejné správy, ale též organizací veřejného sektoru, jejichž zřizovatelem je anebo bude právě regionální či místní správa. Decentralizace předpokládá příslušné změny v rozpočtových pravidlech, v daňové soustavě, ve financování ústředních orgánů, resortů a jejich organizací, v pravidlech hospodaření rozpočtových a příspěvkových organizací včetně jejich transformace, v pravidlech nakládání se státním majetkem, v účetnictví, v rozpočtové sféře atd. Řada těchto změn byla již započata, o některých probíhají jednání a existují první náměty řešení, další změny bude třeba začít promýšlet a připravovat. Rozhodování o objemu prostředků na veřejnou správu bude i nadále postaveno na principu tzv. veřejné volby (která je odrazem demokratického politického systému a zásad politického vyjednávání). Předmětem financování ve veřejné správě budou i nadále formální orgány a instituce, které jsou ze zákona nadány výkonem státní správy a jejichž rozměr z hlediska majetku a rozpočtových prostředků, s nimiž hospodaří, a počtu pracovníků, které zaměstnávají, je dlouhodobě prověřován. To ovšem nevylučuje, aby i ve státní správě byly podobně jako v jiných oblastech veřejných služeb realizovány účelově zaměřené projekty (programy), které budou mít svůj zvláštní rozpočet. Vhodným příkladem takového způsobu financování může být financování samotné reformy veřejné správy. Pokud jde o státní správu, měla by být financována ze státního rozpočtu tak, že veškeré její výdaje budou rozpočtovány a případné příjmy budou odváděny do státního rozpočtu. U samosprávných orgánů bude třeba rozhodnout, jaký podíl na jejich financování budou mít vedle státního rozpočtu ještě výnosy z majetku, se kterým tyto orgány budou hospodařit, a z dalších zdrojů. Provázání samosprávných orgánů s ekonomikou spravované oblasti má své výhody především v motivaci k ekonomickému rozvoji území, přináší však i některé negativní jevy známé např. z hospodaření obcí. Financování samosprávy by se na regionální a místní úrovni mělo řídit těmito principy: (a) V rozdělování daňových výnosů:
V dotační politice:
6.3 Změny principů a metodiky veřejných rozpočtůV ČR došlo již k základní reformě daňové soustavy a část veřejných příjmů tak dostala novou podobu, avšak výdajová stránka zůstala téměř beze změny, což lze doložit i základní právní normou (rozpočtovými pravidly), které platí od roku 1990 s minimálními změnami. Problémem zůstává samotný princip financování v rozpočtové sféře, způsob tvorby návrhu rozpočtů, způsob jejich schvalování a realizace. Souvisí s tím i metodika rozpočtování v rámci celé veřejné rozpočtové soustavy (včetně rozpočtových a příspěvkových organizací). K objektivnějšímu posuzování ročních rozpočtů přispěje průběžné střednědobé rozpočtování (na 3 až 4 roky), které je v posledních letech zaváděno v zemích EU. V rámci strategie reformy financování veřejné správy (včetně institucí veřejného sektoru) bude rovněž třeba rozhodnout o některých spíše technicko-finančních otázkách, mezi něž patří:
6.4 Finanční kontrolaOtázka zdokonalení kontrolních mechanizmů v rámci veřejných financí (ať už implicitních nebo explicitních) je v ČR nadmíru aktuální, a to nejen pokud jde o veřejné příjmy, ale hlavně pokud jde o nakládání s veřejnými výdaji. Pouhé srovnání s ostatními zeměmi EU ukazuje, že v ČR chybí instituce typu státní pokladny, jejímž prostřednictvím se realizují platby z veřejných rozpočtů a též důsledná kontrola těchto plateb. I když u nás existuje nezávislý kontrolní orgán, kterým je Nejvyšší kontrolní úřad, chybí profesionální kontrola na úrovni vlády, která by se zabývala i kontrolou veřejných financí včetně státní správy. Existující kontrolní útvary na ministerstvech řízené ministry nemohou tuto funkci nahradit. Absence těchto institucí se jeví jako vážný handicap pro integraci do EU. Součástí funkce demokratického státu musí být i veřejná kontrola hospodaření státní správy a samosprávy. V tomto smyslu je třeba pojmout v legislativní úpravě tzv. rozpočtových pravidel zásadu zveřejňování účetních uzávěrek, zpřístupňování veřejnosti, veřejného projednávání rozpočtů i výsledků hospodaření apod. Nezbytným krokem k zefektivnění, zprůhlednění a lepší kontrole financování veřejné správy je důsledné oddělení financování výkonu státní správy a samosprávy od ostatních prostředků na veřejné statky a služby jak v rozpočtu, tak v účetnictví. K objektivizaci objemu prostředků na veřejnou správu mohou sloužit různé podpůrné ukazatelé, jako např. vztah mezi objemem výdajů státní správy a HDP nebo výdaje na veřejnou správu v regionu připadající na jednoho občana. Ke zprůhlednění a k umožnění veřejné kontroly výdajů na činnost jednotlivých orgánů veřejné správy přispějí i normativní metody založené na měřitelnosti některých jevů charakteristických pro jejich výkon (např. správní náklady na výběr daní ve vztahu k objemu vybraných daní - ukazatel, který motivuje k zjednodušení daňového systému a k vyššímu využití informačních technologií, který však může vést i k prosazování vyšších pokut nebo ke zvyšování daní). 6.5 Sbližování způsobu financování veřejné správy s požadavky EUSladění jednotlivých úseků fiskální politiky s požadavky EU zahrnuje i legislativní a institucionální kroky, které se odrazí ve financování veřejné správy. Bude nutno osvojit si praktický přístup členských států při zpracování požadavků EU nejen v legislativě, ale i konkrétní mechanizmy a procedury v administrativní činnosti. Vyjasnit je nutno toky finančních prostředků z rozpočtu a do rozpočtu EU (sjednocování sazeb, harmonizaci způsobu výběru, účtování a převádění prostředků do rozpočtu EU, kontrolu, uchovávání dokumentů atp.). V metodických postupech sestavování a realizace veřejných rozpočtů musí veřejná správa uplatnit princip víceletého rozpočtování, a vytvářet tak podmínky pro perspektivní několikaleté zajištění spoluúčasti národních prostředků při financování některých operací. S tím souvisí i již zmíněné programové rozpočtování a průběžné sledování dlouhodobých rozpočtových dopadů jednotlivých programů a jejich sociálně-ekonomické hodnocení z hlediska rozpočtových priorit, což vyžaduje pohledy v delších než ročních horizontech. Postupně, avšak jako významná priorita, bude probíhat příprava institucionálního zajištění správy strukturálních fondů (vyprofilování výkonných jednotek na jednotlivých resortech, které budou mít vztah k čerpání z těchto fondů, atp.). V přípravné fázi těchto řešení se očekává i pomoc v rámci prostředků Phare. Financování veřejné správy se samozřejmě dotknou i řešení rozpočtových otázek zacházení se společnými prostředky. Česká legislativa musí aplikovat principy, vycházející z Finančních ustanovení společenství, dané čl. 199 až 209a) Smlouvy o založení ES a navazujících prováděcích předpisů. Do zcela nového postavení, pokud jde o oběh prostředků, se dostane celní správa a další orgány zajišťující hranice EU na území ČR. Specifické nároky (alespoň pro dosavadní vývoj v ČR) klade členství v EU na finanční kontrolu. Změny na tomto úseku je nutno realizovat souběžně se změnami v rozpočtovém procesu. Tato opatření budou zřejmě spjata s požadavky na zvýšení počtu pracovníků ve státní správě a z toho vyplývající zvýšené náklady na mzdy. Půjde o vytvoření nového popř. částečně nového systému finanční kontroly ve státní správě. Tento systém bude navazovat nejenom na současně platnou legislativu ES, ale bude se především orientovat na nově přijatou legislativu ve vazbě na aktivity SEM 2000 ("Sound and Efficient Management Programme"). Mezi předpokládaná opatření patří:
Vytvoření jednotek vnitřní kontroly vyžaduje i zřízení ústředního orgánu státní správy, který bude danou oblast zastřešovat a bude plnit i funkci metodického řízení systému vnitřní kontroly (viz též kap. 10). |