5. REFORMA KLÍČOVÝCH PROCESŮ VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ

Veřejná správa vykonává své funkce prostřednictvím celé řady procesů, na nichž se podílejí všechny nebo větší počet jejích orgánů. Proto jde většinou o procesy průřezové. Reforma si neklade za cíl inventarizovat, klasifikovat a měnit všechny tyto procesy. Pro strategii byl vybrán omezený počet klíčových procesů, v nichž jsou výrazná zlepšení zvláště potřebná s ohledem na jejich současný stav a vývojové tendence veřejné správy. Výběr klíčových procesů provedený v této kapitole nelze považovat za definitivní: tento výběr by měl být znovu posouzen při každém hodnocení průběhu reformy a zpřesňování strategie na další období.

5.1 Strategické řízení

V období dynamicky se měnících vnějších podmínek existence ČR a zásadních proměn jejích politických, ekonomických a správních institucí musí být zabezpečení strategické dimenze rozhodování a řízení a tvorba rozvojových koncepcí jednou z klíčových inovací ve veřejné správě. Bez širšího strategického pohledu a rozvojové koncepce nemůže své funkce plnit účinně ani vláda, ani příslušné sektorové nebo místní orgány. Proto je třeba, aby se práce na strategických analýzách, výhledech a koncepcích stala jednou ze základních činností jak na úrovni vlády, tak v jednotlivých resortech i dalších institucích.

Program vlády počítá s ustavením odborného pracoviště pro strategické studie při Úřadu vlády, které se bude zabývat:

• průběžnou tvorbou souhrnných strategických výhledů pro český stát a formulováním námětů, které z nich vyplynou pro práci legislativy a exekutivy;
• hodnocením hlavních připravovaných (politických) rozhodnutí vlády v kontextu jejich možných dlouhodobých důsledků;
• odbornou podporou, metodickým vedením a koordinací činnosti resortů při zpracování jejich resortních a oborových strategických výhledů a koncepcí.

Také v jednotlivých resortech by měla vzniknout pracoviště, pověřená prací na strategických výhledech a koncepcích v příslušných oblastech, nebo budou touto činností pověřena již existující sektorová odborná pracoviště. Ve všech případech je třeba počítat se spoluprací podnikatelského sektoru, předních odborníků a představitelů širší veřejnosti. Je třeba oddělit strategické a koncepční rozhodování od operativního rozhodování; odbřemenit ústřední správní úřady od operativního rozhodování a řízení a zbavit rozhodovací procesy přílišných improvizací a ad hoc přístupů.

5.2 Normotvorné a legislativní procesy

Harmonizace českého práva s právem EU a celkové další zdokonalování právního řádu klade značné požadavky na legislativní činnost veřejné správy. Po vstupu do EU bude naše legislativa zapojena do tvorby komunitárního práva a bude též průběžně slaďovat domácí právo s právem komunitárním, které se dále vyvíjí. Legislativní proces je nutno modernizovat a podstatně lépe odborně vybavit s ohledem na tyto cíle i vzhledem k jeho nedostatečné současné kapacitě a kvalitě.

Za absolutní prioritu je třeba označit vytvoření organizačních, hmotných a především personálních předpokladů pro profesionální výkon legislativních činností. Znamená to zavést cílenou odbornou přípravu legislativních pracovníků (včetně specializované jazykové přípravy) a proškolit v základech legislativy vedoucí pracovníky a vyšší úředníky.

Dále je třeba reformu zaměřit na tyto změny:

• přizpůsobení kapacity pro odbornou legislativní činnost a legislativních pravidel a postupů standardům vyspělých demokracií;
• lepší a přesnější informování veřejnosti o cílech a zásadách legislativních změn a celkové zlepšení komunikace s veřejností v legislativní oblasti; využívání vhodných forem spolupráce s představiteli veřejných samospráv, podnikatelskými svazy, odbornou veřejností apod. v zájmu zvýšení kvality návrhů a posilování vědomí sounáležitosti občanů s politikou státu;
• rozlišení legislativní strategie a běžné legislativní činnosti; vytvoření kapacit a postupů pro dlouhodobou přípravu návrhů zásadního významu a širokého dopadu;
• zvýšení nároků na odbornou přípravu návrhů jak po věcné, tak po právní a legislativně-technické stránce, včetně stanovení odpovědnosti za odborné posouzení dopadů navrhovaných zákonů a definování podmínek nezbytných pro jejich implementaci;
• preferování nových komplexních a přehledně strukturovaných zákonů před neustálou novelizací a produkováním spletité řady dílčích novel a dodatků;
• výrazné zlepšení horizontální i vertikální koordinace legislativního procesu ve státní správě; změna mnohdy značně formálního připomínkování jak uvnitř ministerstev a ostatních ústředních úřadů, tak mezi nimi navzájem (což vyžaduje především změnit přístup k této činnosti, neukládat neúnosně krátké lhůty a neponechávat připomínky na legislativních útvarech, nýbrž stanovit odpovědnost věcně příslušných útvarů za uplatnění stanovisek, vycházejících z koncepcí a potřeb resortů; více využívat možností elektronické komunikace).

Obdobné cíle bude nutno přiměřeně sledovat i v oblasti další normotvorby. K posílení záruk ústavnosti a právnosti statutárních předpisů a předpisů, vydávaných správními úřady, musí sloužit vzdělávání úředníků správních úřadů a samosprávných orgánů a rozšíření soudního přezkoumávání normativních aktů. Reforma legislativy ovšem musí sledovat širší cíle v kontextu regulatorní reformy.

5.3 Regulační procesy

Pro zdokonalování regulačních procesů se ustálil pojem "regulatorní reforma", který však dosud není v ČR běžný. OECD jím označuje souhrn změn, jimiž členské země usilují o zlepšení regulačních funkcí státu a veřejné správy. Regulací se v tomto kontextu rozumí prostředky, kterými se vymezuje rámec a podmínky občanského a hospodářského života. Patří sem zákony, právní předpisy, interní směrnice, pokyny a neformální postupy včetně kontrol, auditů a dalších forem uplatňovaných státní správou i nestátními subjekty, pokud na ně stát přenesl příslušné pravomoci. Ekonomická regulace spočívá ve stanovení a prosazování pravidel pro rozhodování a jednání různých hospodářských subjektů (regulace cen, podmínek pro vstup do podnikání, finančních trhů, bankovního sektoru, pojišťovnictví, investování, hospodářské soutěže aj.), sociální regulace chrání veřejné zájmy v oblasti zdravotnictví, životního prostředí, sociální soudržnosti společnosti apod., administrativní regulací se v této souvislosti rozumí vyžadované formality, výkazy a jiné byrokratické procedury.

Smyslem reforem je dosáhnout toho, aby regulace sloužila lépe svému účelu, tj. podporovala hospodářský rozvoj a soutěživost a uspokojování sociálních potřeb, namísto toho, aby je brzdila a zatěžovala neúměrnými nebo zbytečnými byrokratickými požadavky. Doporučení OECD shrnují zkušenosti na tomto poli, spočívající jednak v deregulaci, jednak v doplňování regulace na úsecích, kde je nedostatečná, a ve zvyšování její kvality.

Regulatorní reforma je dlouhodobý proces, který v ČR již probíhá, a bude probíhat po celou dobu reformy veřejné správy, i když se tak u nás dosud nenazývá. Na bezprostředních prioritách změn regulačních procesů se již pracuje v rámci příprav ČR na členství v EU prostřednictvím harmonizace práva a na ně navazujících institucionálních a dalších opatření. Řadu dalších doporučení a zkušeností lze do reformy rovněž integrovat od samého počátku, zejména v oblasti legislativy a správní normotvorby, metod řízení, koncepce správní kontroly a vzdělávání ve veřejné správě. To se týká též výběrového zjišťování a hodnocení účinků některých regulací, pružného odstraňování předpisů, které zbytečně zatěžují občany a podnikatele nebo odrazují investory apod. Zvláštní pozornost bude přitom třeba věnovat regulačním nástrojům a rychlému zvýšení účinnosti regulace v bankovním a finančním sektoru.

Vytvoření programu regulatorní reformy a zabezpečení jeho soustavného plnění je střednědobá priorita reformy veřejné správy. K tomu bude zapotřebí aplikovat na naše podmínky tato doporučení OECD:

• na politické úrovni má být vyhlášen program regulatorní reformy s jasnými úkoly a realizačním rámcem;
• pravidelně je třeba hodnotit, zda regulace plní své úkoly efektivně a hospodárně;
• regulace a způsoby jejich uplatňování musí být transparentní a nediskriminační;
• regulace musí stimulovat soutěživost;
• regulace je vhodné zachovat tam, kde jsou nejlepší formou zabezpečení veřejných zájmů;
• pro odstranění regulačních bariér obchodu a investování je třeba implementovat existující mezinárodní ujednání a dohodnuté principy;
• regulace je třeba měnit a uplatňovat v souladu s cíli a politikami v příslušných oblastech, jako je péče o zdraví, životní prostředí, ochrana spotřebitelů, energetické zabezpečení země aj.

Účinnost regulací musí být zajištěna náležitým fungováním kontrolního systému. Mezerovitý kontrolní systém bez nezbytné koordinace a řízení a dostatečných kontrolních a sankčních oprávnění je jednou z  hlavních příčin nedostatečné kvality a výkonnosti veřejné správy, zneužívání pravomoci, korupce a dalších negativních jevů.

Doplnění chybějících inspekčních orgánů, resp. dalších orgánů správního dozoru a záruky účinnosti kontroly při implementaci komunitárního práva jsou mezi požadavky, které podmiňují vstup do EU.

Reforma musí zjednat nápravu tohoto stavu. Především je nutno :

• přijmout koncepci správního dozoru, založenou na jednotných principech a na koordinaci kontrolní činnosti;
• dotvořit systém orgánů správního dozoru a uvést ho do souladu s požadavky EU;
• revidovat právní úpravu správního dozoru s cílem posílit jeho pravomoci, odbornost, objektivnost a nezávislost na politických vlivech.

5.4 Řízení veřejného sektoru a správa veřejného majetku

Řízení veřejného sektoru a správa veřejného majetku patří mezi základní funkce veřejné správy ve všech demokratických zemích. V ČR je potřeba reforem v této oblasti velká a urgentní vzhledem k hlubokým změnám, k nimž došlo v průběhu ekonomické reformy v posledních letech. Otázky vhodného postavení, rozsahu, úlohy a způsobů řízení veřejného sektoru v průběhu privatizačních procesů a po jejich dokončení se nepovažovaly za dostatečně důležité a situace je proto nejasná. Současné řízení veřejného sektoru a správa veřejného majetku nestojí ani na jasné koncepci úlohy veřejného sektoru, veřejných služeb a veřejného majetku v demokratické společnosti s tržním hospodářstvím, ani na solidních právních základech. Proto může docházet k extrémním jevům, jako jsou např. rozprodávání majetku obcí za podmínek pro obce zjevně nevýhodných a právně pochybných, nebo současné potíže s řádným plněním správy národního majetku ze strany Fondu národního majetku.

Nedořešený a zbytečně konfliktní zůstává i vztah mezi veřejným a nově vytvořeným soukromým sektorem. Je třeba překonat nejasnosti a nejistoty, jejichž důsledkem je nízká kvalita řízení, nezodpovědnost, ztráta hodnoty a rozkrádání veřejného majetku a neuspokojivý výkon četných veřejných služeb. Cílem musí být komplementarita a spolupráce, nikoliv antagonistický vztah soukromého a veřejného sektoru.

Zásadní otázky rozvojové politiky země, tj. zda ČR nyní a v budoucnu potřebuje "více či méně" veřejného sektoru, a které části veřejného sektoru bude ještě vhodné zprivatizovat, přesahují rámec reformy veřejné správy a návrh strategie se k nim nevyjadřuje. Tyto otázky by se měly řešit v rámci celkových a sektorových rozvojových strategií a politik (viz bod 5.1 a kap. 8).

V rámci reformy veřejné správy se jako prioritní jeví:

• urychlené dotvoření právní základny definující (1) postavení, úkoly a zásady a způsoby provozování a řízení veřejného sektoru (s ohledem na specifické charakteristiky činností a služeb poskytovaných veřejným sektorem v různých oblastech a odvětvích hospodářského a společenského života), (2) podmínky a úkoly správy veřejného majetku (státu, obcí, jiných samosprávných jednotek), (3) podmínky a formy výkonu veřejných služeb organizacemi soukromého sektoru, včetně potřebných regulací a kontrol;
• definování pravidel a způsobů řízení veřejného sektoru orgány veřejné správy (uplatňování politik státu a zájmů veřejnosti, zabezpečení potřebné odbornosti řízení ze strany veřejné správy, koordinace, postavení příslušných organizací a jejich vedoucích, zvyšování samostatnosti a odpovědnosti, využívání kolektivních správních a dozorčích orgánů a forem umožňujících zvýšenou spoluúčast veřejnosti apod.);
• pečlivý výběr, instruování, odbornou přípravu a uplatňování odpovědnosti představitelů státu v kolektivních správních a dozorčích orgánech ve veřejném sektoru a v podnicích se státní účastí;
• širší využívání nezávislých odborníků jako představitelů veřejné správy v těchto řídicích orgánech;
• modernizace a zvyšování kvality řízení, důraz na odborné a manažerské kvality ve výběru a vzdělávání manažerů a celkově vyšší důraz na rozvoj lidských zdrojů ve veřejných podnicích a ostatních organizacích veřejného sektoru, s využitím zahraničních zkušeností se zlepšováním řízení organizací veřejného sektoru.

Klíčovým problémem efektivnosti zabezpečení veřejných statků a služeb mimo sféru veřejného sektoru jsou veřejné zakázky. Zvýšení jejich transparentnosti (při zadávání a realizaci) se stalo důležitým faktorem i vzhledem k současnému stavu legislativy, který není hodnocen jednoznačně a už vůbec ne jenom kladně. Zákon č. 194/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek byl sice v dubnu 1998 novelizován, všechny otevřené otázky potřebného zvýšení transparentnosti a ochrany zájmů státu a obcí před obohacováním dodavatelů nebo korupcí vlastních zaměstnanců však vyřešeny nebyly. Před vstupem do EU bude rovněž třeba zrušit ustanovení omezující účast dodavatelů ze zemí EU na veřejných soutěžích.

5.5 Rozhodovací a komunikační procesy ve vztazích s občany

Jedním z nejdůležitějších cílů reformy je změnit vztah veřejné správy k občanům a veřejnosti. To se týká jak věcné správnosti, zákonnosti, rychlosti a přesvědčivosti rozhodování, tak i chování a jednání úředníků a představitelů veřejné správy. Důvěryhodnost veřejné správy poškozují neuvěřitelné průtahy při vyřizování návrhů a jiných podání ke správním úřadům nebo nedůsledné stíhání veřejnoprávních deliktů, které vedou k pocitu bezmocnosti vůči úřadům.

Cílem je posílit právní jistoty v této oblasti a vytvořit podmínky, které budou co nejméně podvazovat svobodný život a soukromé podnikání. Řadu nedostatků, spočívajících např. v nečinnosti, průtazích, neodůvodněných formalitách, na které si stěžují občané a podnikatelské subjekty, lze odstranit lepším využíváním stávajících prostředků: důsledným dodržováním právních povinností úřadů a úředníků, uplatňováním prostředků instančního dozoru, školením aj. Nezbytné však bude modernizovat některé právní předpisy a postupy, odstranit zbytečné byrokratické formality a zejména podstatně zlepšit komunikaci s občany využitím bohaté škály možností, které skýtají moderní informační prostředky a technologie.

Reformní strategie se zaměří :

• na revizi právní úpravy správního řízení. Účelem je zajistit právo na spravedlivý proces v souladu s našimi závazky, vyplývajícími z Evropské úmluvy o lidských právech, a s evropskými principy správního práva ( viz Principy správního práva týkající se vztahů mezi úřady a soukromými osobami, dokument Rady Evropy z r. 1996). Bude nutno rozšířit věcnou působnost správního řádu a dalších procesněprávních předpisů, tak aby byla poskytnuta náležitá procesní ochrana subjektivních práv, zpřesnit a doplnit jejich ustanovení, aby nedocházelo k zbytečným nejasnostem a nejednotnosti při rozhodování a usnadnila se situace adresátů správy;
• na prostředky, zaručující důsledné dodržování zákonnosti, a na vstřícné chování a jednání ze strany správních úřadů, nastolením pořádku ve státní službě a v řídících a kontrolních mechanizmech a zavedením účinné motivace a vzdělávání;
• na rychlé a pružné vyřizování záležitostí fyzických a právnických osob, na důsledné dodržování lhůt;
• na přijímání a vydávání dokumentů, obsahujících zásady a pravidla pro poskytování veřejných služeb, a etických kodexů pro úředníky veřejné správy (viz též odst. 9.5);
• na jednoznačné, dostatečně podrobné a srozumitelné informování občanů, podnikatelů a dalších subjektů o právech a povinnostech v daném druhu řízení (informační brožury a letáky, informační střediska, internetové stránky s příslušnými dalšími adresami apod.);
• na rozšíření práva občanů, občanských sdružení, samosprávných a dalších zainteresovaných subjektů uplatňovat připomínky a náměty k územním plánům, koncepčním materiálům atp. (k tomu bude třeba poskytnout dostatečně dlouhé lhůty);
• na celkové usnadnění situace účastníků správního řízení i správních orgánů lepší podporou informačními a telekomunikačními technologiemi (spisová služba; koordinované využívání informačních systémů státní správy podléhající legislativně i technicky jasně definovanému režimu).

V úsilí o lepší komunikování s veřejností a občany je třeba položit důraz na nebyrokratický přístup, vstřícnost, ochotu, snadnou dostupnost, srozumitelnost a naslouchání občanům. Rychlé poskytnutí kvalifikované informace a rady je klíčem ke korektnímu průběhu správních řízení, posiluje právní jistoty občanů a usnadňuje jim plnění jejich občanských povinností. Součástí efektivního komunikačního přístupu se proto musí stát seznamování občanů s jejich právy a povinnostmi (např. formou občanských nebo uživatelských chart či kodexů, poskytování jednoznačných a závazných návodů týkajících se konkrétních správních agend a činností, poskytování informací a rad, jak postupovat v konkrétních životních situacích (pro občana často nepředvídaných a obtížně zvládnutelných).

Zahraniční i naše zkušenosti ukazují, že bude žádoucí :

• zajišťovat informace s celostátní působností prostřednictvím koordinačního informačního centra;
• garantovat obsah a kvalitu poskytovaných informací ústředními orgány státní správy, do jejichž působnosti problematika přísluší;
• poskytovat takto připravené praktické informace nižším stupňům úřadů a prostřednictvím informačních služeb přímo občanům;
• připravovat pracovníky veřejné správy pro práci s veřejností (obzvláště v odděleních pro styk s veřejností, tiskových odborech, informačních centrech atp.);
• zajistit solidní informační zázemí, aby pracovníci "v první linii" mohli vůči občanům vystupovat kvalifikovaně, jednoznačně a vstřícně;
• pamatovat na zpětné vazby (k řídícím a věcně příslušným útvarům nebo orgánům).

Vzájemné pochopení a podporu mezi veřejnou správou a veřejností lze posilovat různými formami zapojení veřejnosti do určitých fází přípravy rozvojových koncepcí, územního plánování nebo normotvorné činnosti, např. sběrem a zpracováním připomínek a podnětů veřejnosti, interaktivními výstavami, průzkumy a anketami, organizováním veřejných slyšení nebo občanskými poradními komisemi. Zapojením veřejnosti prokazatelně roste důvěra v rozhodování veřejné správy (obzvláště na místní a regionální úrovni), je však třeba hledat rovnováhu mezi nasloucháním názorům veřejnosti a zajištěním potřebné homogennosti a rychlosti činností, které správa vykonává.

Zkvalitnění a integrace informačních služeb pro veřejnost představuje krok, který logicky i technicky předchází postupné integraci informačních systémů veřejné správy. Tu lze sice z technologického hlediska uskutečňovat již nyní, ale bez zajištění dostatečného legislativního a institucionálního zázemí pro důslednou ochranu osobních údajů aj. utajovaných informací představuje pro občana i stát možné ohrožení. Elektronické zveřejňování bude záhodno nabízet občanům a podnikatelům jak přímo - prostřednictvím Internetu, informačních kiosků atp., tak formou informační podpory službám v informačních střediscích a u přepážek. Postupně bude možné více využívat též interaktivní elektronické komunikace.

Takto elektronicky podporované informování veřejnosti je možné postupně rozšiřovat o další formy elektronických služeb občanům: např. poskytování formulářů; podávání žádostí, daňových přiznání, zvyšování místní i časové dostupnosti veřejné správy, integrace určitých služeb na některých správních úsecích.