4. DECENTRALIZACE STÁTNÍ SPRÁVY A ÚZEMNĚ SPRÁVNÍ REFORMA

4.1 Cíle, principy, priority

Jedním ze zásadních nedořešených úkolů společenské transformace v ČR zůstává přeměna dosud ještě příliš etatizované a centralizované veřejné správy na systém moderní evropské veřejné správy. Stojíme nyní na počátku druhé etapy procesu decentralizace, v němž ústřední místo zaujímá vytvoření krajů a druhé úrovně územní samosprávy, zakotvené v Ústavě ČR. Jde o největší změnu v územně-správním členění státu a v organizaci celého systému veřejné správy, jeho jednotlivých součástí a jejich vzájemných vztahů v procesu reformy veřejné správy od zrušení národních výborů a obnovení samosprávných obcí po r. 1989.

Z existujících analýz, návrhů a stanovisek politiků, odborníků a představitelů veřejnosti vyplývá, že zatím chybí ucelená koncepce obnovené a nově zaváděné samosprávy a celkové organizace veřejné správy. Odůvodněné návrhy je teprve třeba připravit a podrobit odborné a veřejné diskuzi k této povýtce veřejné záležitosti. Korektně vedená příprava nezbytných rozhodnutí s rozsáhlými a dlouhodobými účinky vyžaduje, aby návrhy poskytovaly jasně a otevřeně formulovaná východiska a co nejúplnější informace. Bez těchto předpokladů nelze odpovědně vybrat ani dvou- nebo třístupňový model územní správy, ani institucionálně oddělený nebo spojený výkon samosprávy a státní správy na jednotlivých úrovních, ani rozhodnout o struktuře, kompetencích a vzájemných vztazích subjektů veřejné správy.

Základním problémem a strategickým úkolem není oddělení státní správy a územní samosprávy, nýbrž přesun působnosti ze sféry státní správy na územní samosprávu.

Evidentně bude nezbytné odlišit aktuální fázi reformy, jejíž legislativní příprava již probíhá, od cílového stavu, dosažitelného v delším horizontu, pro který je třeba postupně vytvořit předpoklady. Mezi nimi zaujímají čelné místo problémy spojené s dezintegrací obcí a nedostatečná personální základna pro kvalifikovaný a výkonný systém veřejné správy. Reforma financování územní správy, informačního systému a využití informačních technologií a modernizace správního řízení a správního soudnictví jsou další faktory, které budou spolurozhodovat o míře a tempu decentralizace a dalších reformních požadavků a cílů. Podmínkou je přijmout celkovou strategii, která bude konkretizována a korigována během dalšího postupu územně správní reformy, a realizovat stanovené kroky v logickém časovém sledu.

Reforma musí přinést řešení pro uvedené specifické problémy a zároveň směřovat k naplnění celého souboru zásad a požadavků evropského standardu, který vyjadřuje především Evropská charta místní samosprávy a Evropské charta regionální samosprávy. Stanoviska EU k přihláškám kandidátských zemí neobsahují k systému územní veřejné správy a její organizaci konkrétní doporučení, pouze konstatují, že v některých zemích chybí regionální úroveň veřejné správy a nabádají k vytvoření systému, který by umožňoval uskutečňovat evropskou regionální politiku a efektivní kontrolu využívání fondů k tomu určených.

Prioritní jsou zejména tyto zásady a požadavky:

• zásada subsidiarity. Podle ní je třeba rozhodovat na té úrovni, na níž problém vzniká, a na vyšší stupně přenášet kompetence pouze ve zdůvodněných případech neracionálnosti a neefektivnosti řešení na nižší úrovni. Cílem přitom není dosažení maximálního stupně decentralizace, nýbrž naplnění kritérií charakteristických pro subsidiaritu ve veřejné správě, tj. dosažení stupně decentralizace přiměřeného možnostem pro realizaci kompetencí decentralizovaných orgánů. Z hlediska dlouhodobé strategie ovšem nelze slevovat z uplatnění principu subsidiarity, který odpovídá požadavkům jak demokracie, tak efektivnosti správy. Úkolem je vytvářet předpoklady pro širší uplatnění této zásady, a tedy přibližování správy občanům a dosažení její vyšší účinnosti, úspornosti a efektivnosti;
• požadavek, aby územní společenství mohla uspořádat a spravovat podstatnou část veřejných záležitostí na vlastní zodpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva. Vyžaduje to obrátit postup současné legislativy, která bere za základ státní správu a stanoví, co z ní přechází do územní samosprávy. Podstatné je ovšem přihlížet k tomu, co jsou místní samosprávné orgány schopny spravovat vzhledem k materiálně-finančnímu zabezpečení a personálním předpokladům - i zde platí to, co bylo řečeno v závěru předchozího bodu;
• posílení regulativní a kontrolní funkce státu, aby mohl garantovat plnění svých úkolů a mezinárodních závazků, a uspořádání adekvátních vztahů mezi státní správou a samosprávou včetně posílení participace, spolupráce a dozoru nad zákonností činnosti samosprávy;
• prospěšnost občanům a veřejnosti musí být hlavním vodítkem pro rozhodnutí o decentralizaci a územní organizaci veřejné správy. Smyslem je zajištění kvality, komplexnosti a dostupnosti veřejných služeb (včetně služeb správních) pro obyvatelstvo.

Personální předpoklady decentralizace nelze vytvořit bez zvýšeného ohodnocení veřejné správy jak z morálního, tak z materiálního hlediska. Podobně jako u státní služby bude nutno právně upravit i základy postavení pracovníků veřejné samosprávy s cílem poskytnout jim nezbytné jistoty a záruky a zvýšit jejich odpovědnost.

4.2. Změny v postavení a organizaci státní správy a územní samosprávy

Současná situace v ČR je charakterizována poměrně vysokým stupněm centralizace. I při tomto stupni centralizace se však na druhé straně projevují určité negativní důsledky již provedených decentralizačních kroků. Tento stav nasvědčuje tomu, že decentralizace se vždy neprováděla rozvážně a vyváženě a s ohledem na praktické možnosti fungování správy na nižších stupních. Při nedostatku kvalifikovaných sil, nepřehlednosti právního řádu a slabé odborné poradenské základně pro orgány a funkcionáře obcí tak dochází k pochybením při vydávání obecních vyhlášek a aplikaci práva, s návazným zatěžováním soudů a jiných orgánů. Při přenášení kompetencí na nižší orgány veřejné správy, zvláště na pověřené obecní úřady, je třeba postupovat s plným vědomím těchto problémů.

Významnou příčinou přílišné centralizace je nedostatečný počet stupňů veřejné správy. Tento počet se omezuje v oblasti státní správy na dva územní stupně a v oblasti samosprávy (dokud nezačnou fungovat vyšší územně správní celky) na jeden stupeň. V důsledku tohoto stavu nebylo možno svěřit rozhodování regionálních problémů jiným subjektům než ústředním orgánům státní správy, popřípadě jejich dekoncentrovaným orgánům. Ty se rozrostly nad racionálně odůvodněnou míru a v mnoha případech byly ještě doplňovány detašovanými útvary ústředních úřadů – tak vznikla nepřehledná i územně nesourodá mozaika správních úřadů a jejich "poboček". Samosprávné rozhodovací mechanismy se pak nedaly uplatnit při řešení jakýchkoliv problémů přesahujících svou dimenzí obecní úroveň.

Při vymezování kompetencí je také třeba vzít v úvahu tendenci veřejné správy v zemích EU rozšiřovat privatizované a smíšené formy poskytování některých veřejných služeb. Celková koncepce řízení veřejného sektoru a veřejných služeb u nás zatím chybí a sektorové (odvětvové) politiky mají být vytvořeny v horizontu 2-4 let. Bude tedy nutno připravovat dokumenty tak, aby nebránily pružnému přizpůsobování změnám (viz též odst. 5.4).

Značný dopad na rozsah a delimitaci kompetencí budou mít i změny v oblasti správního rozhodování (rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob), zejména podstatné rozšíření pravomoci nezávislých institucí soudního typu v oblasti přezkoumávání správních rozhodnutí (viz odst. 5.5).

4.3 Vytvoření funkční správy na úrovni obcí

Optimální uspořádání veřejné správy vyžaduje řešení rozdrobené struktury obcí, výkonu místní samosprávy a výkonu státní správy na prvém stupni. K nařizovanému slučování obcí se dnes již nelze vracet. Tato metoda byla v Evropě od 80. let i tam, kde byla dříve použita, nahrazována jemnějšími způsoby, zahrnujícími finanční motivaci, především však celou řadu forem jedno- nebo víceúčelového sdružování. Dobrovolné slučování obcí bude třeba podpořit mj. právní úpravou a rozvinutím praxe, poskytující částem obcí dost prostoru k vyjádření jejich specifických zájmů a potřeb, a zaručující jejich odpovědné projednávání orgány obce. I k tomuto účelu bude nutno posílit prostředky ochrany před nezákonným rozhodováním a postupem (soudní žaloby ve věci veřejného zájmu).

Dokud se nepodaří zvýšit efektivnost uspořádání veřejné správy na úrovni obcí, bude nutno hledat překlenovací řešení především pro výkon státní správy v podobě nějaké varianty současných pověřených obecních úřadů. V takové situaci si zřejmě udrží své místo okresní úřady, které jsou z dnešního pohledu právem hodnoceny jako stabilní složka výkonu státní správy, plnící též některé funkce státního dozoru a neformálního poradenství vůči obecní samosprávě.

Bude-li jako cílové řešení zvolen úspornější dvoustupňový systém veřejné správy, bude možno státní správu na prvém stupni koncentrovat do úřadů, které by slučovaly funkce dnešních pověřených obecních úřadů a ty funkce okresních úřadů, které nebude účelné převést na krajskou úroveň. První stupeň státní správy by z hlediska územního mohl být na úrovni odpovídající přibližně dnešním pověřeným obecním úřadům při přiměřené redukci jejich počtu. Tato rovina se totiž v současné době osvědčuje z hlediska územního, ačkoliv určité problémy vyvolává způsob spojení státní správy a samosprávy.

4.4 Kraje a krajská veřejná správa

Přijetím ústavního zákona o zřízení krajů (ústavní zákon č. 347/1997 Sb.) byla ukončena jedna etapa několikaletých politických sporů o potřebě regionalizace a oddalování tohoto kroku, který je nezbytný především pro zapojení ČR do evropské integrace. Na nedostatek regionální politiky a regionálních orgánů, které by byly schopny přijímat a implementovat integrovanou regionální politiku a efektivně využívat pomoc, poskytovanou EU prostřednictvím strukturálních fondů, se kriticky poukazuje ve stanovisku EU k žádosti ČR o přijetí do EU. Právě tento důvod sehrál rozhodující roli při dosažení politické shody, nezbytné k prosazení ústavního zákona.

Přijatá podoba krajské soustavy je ovšem spíše kompromisem řady politických a odborných (geografických, demografických, ekonomických, sociálních, kulturních atd.) přístupů, takže pro zapojení ČR do evropské regionální politiky bylo třeba ihned začít hledat další speciální řešení, odpovídající kritériím Eurostatu (statistického úřadu EU), která respektují územní a populační rozsah územních jednotek zemí EU. Podle nich přichází v úvahu vytvoření menšího počtu (uvádí se v příslušných úvahách počet od 3 do 8) územně-statistických jednotek, tzv. NUTS (v daném případě jde o NUTS 2, které byly formulovány Eurostatem mj. pro hodnocení potřebnosti a vhodnosti podpor ze strukturálních fondů EU).

Pokud se zůstane u modelu uzákoněného v r. 1997 (zřejmě především z obav, aby se znovu nezpochybnila idea regionalizace a neotevřel prostor pro další kolo politického dohadování), bude nutno uvést do souladu oba systémy. Je zřejmé, že v působnosti krajské samosprávy bude péče o ekonomický a sociální rozvoj kraje a že na zapojení do evropské regionální politiky musí mít volené samosprávné orgány dostatečný vliv. Bude tedy nutno najít způsob řešení případných rozporů krajských reprezentací při uplatňování zájmů regionů ČR vůči EU.

Jako racionální důvody pro revizi přijatého řešení by tedy bylo možno uvést jednak komplikace, spojené s dvojím členěním území - na kraje a ekonomické regiony, které jsou odlišné počtem i územními obvody, - jednak snad i nákladnost poměrně velkého počtu krajů (14 krajů na 10 mil. obyvatel s danou rozlohou území rozhodně překračuje evropský průměr, který se pohybuje v rozmezí 1-1,5 mil. obyvatel na jeden region). Je však nutno uvážit i protiargumenty, zejména obtížnou udržitelnost dvoustupňové územní správy při podstatně redukovaném počtu krajů.

Zřízení krajů nelze ovšem chápat jen jako vytvoření "středního článku řízení", jako pouhé doplnění organizační struktury veřejné správy. Nejde o pouhý přesun vybraných kompetencí na samosprávu a o usnadnění řízení státní správy.

Ústava ČR vymezuje kraje jako územní samosprávné celky, jako územní společenství občanů, která mají právo na samosprávu. Jsou spravovány zastupitelstvem, jehož členové jsou voleni ve všeobecných přímých volbách. Kraje jsou správními obvody, stanoví-li tak zákon. Zákonem lze delegovat výkon státní správy krajské samosprávě. Krajským zastupitelstvům přísluší zákonodárná iniciativa a právo vydávat obecně závazné vyhlášky. Jde tedy o ustavení autentické samosprávy na krajské úrovni. Působnost a pravomoc krajských samosprávných orgánů je třeba vymezit tak, aby umožňovaly převzetí a výkon základní odpovědnosti za ekonomický a sociální rozvoj kraje a za správu podstatné části veřejných záležitostí. Tato hlediska se musí plně uplatnit při rozhodování o organizaci a delimitaci kompetencí na úrovni krajské veřejné správy.

Při přenášení kompetencí z centra na kraje je nutno postupovat podle zásady subsidiarity, tedy zvažovat, co nelze na krajské úrovni efektivně zabezpečit, nikoliv co jsou ústřední úřady ochotny ze "svých" hájemství vydat. Zároveň je třeba dohlédnout na to, aby nedocházelo k neúčelnému horizontálnímu a vertikálnímu dublování a překrývání kompetencí, zejména aby se předešlo pokušení konstruovat paralelní samosprávné a státní kompetence (s odpovídajícími aparáty) v územích, pokud to není nutné a plně odůvodněné.

Usnesení vlády č. 202 z r. 1998 počítá s vytvořením jednoho krajského úřadu pro výkon samosprávy i státní správy. Toto řešení má své zastánce i odpůrce. Stanoviska, která se vyhrocovala v  průběhu posledních let, a jejich odůvodnění, budou zřejmě znovu analyzována a podrobena odborné a veřejné diskuzi dříve, než dojde k politickému rozhodnutí.

4.5 Vztah státní správy a územní samosprávy

Jedním z cílů územně-správní reformy je přenést rozhodování na co nejnižší stupně a umožnit tak ústřední státní správě, aby se mohla soustředit na své vlastní koncepční, regulační a kontrolní úkoly. Ke kvalitnímu plnění této úlohy potřebuje ovšem vytvořit personální předpoklady; kompetentní pracovníky pro tyto úkoly bude nutno vyškolit, resp. získat z jiných oblastí.

Pro vytváření koncepce samosprávy a vztahů mezi vládou (státní správou) a samosprávou (včetně samosprávy zájmové) a pro koordinaci činnosti ústředních orgánů v této oblasti bude nutno mít vládní koncepci a plně uplatnit koordinační úlohu vlády. Pro tyto úkoly bude také třeba vytvořit institucionální zázemí (viz též odst. 11.3).

Při koncipování vztahu státní správy a samosprávy v rámci strategie reformy je důležité vycházet z prioritních cílů a hledat prostředky k jejich naplnění. Je zřejmě třeba spíše vytvářet právní, materiálně- finanční, personální, organizační aj podmínky pro plnější uplatnění samosprávného principu a efektivní fungování samosprávy i státní správy, než přeceňovat chyby, které se vyskytly, a to jak u samosprávy, tak i státní správy v krátkém polistopadovém období nebo předchozí praxi, uskutečňované v jiných společenských podmínkách.

Z tohoto úhlu zasluhují důkladnou analýzu a přehodnocení přístupy, týkající se "přísného" oddělení státní správy a samosprávy a eliminace vlivu zastupitelských orgánů dokonce na výkon vlastní exekutivy, jak je tomu podle současného zákona o obcích. Opřít se lze o tato východiska:

• v právním státě musí být zákonnost a potřebná jednotnost rozhodování v zájmu ochrany zákonných práv občanů dosahována právní regulací a prostředky správního a soudního řízení - klíčové je posílení záruk kvalifikovaného a nestranného rozhodování;
• delimitace kompetencí a pravomocí mezi jednotlivými druhy orgánů je v zájmu efektivní dělby práce a odpovědnosti nezbytná; přednost je třeba dávat řešením, která umožňují uplatnit veřejnou kontrolu, v níž klíčové místo zaujímají volené územní samosprávné orgány;
• celá veřejná správa je pak podle evropských standardů postavena na principu otevřenosti, participace a veřejné kontroly. Vylučovat z tohoto vzorce volenou reprezentaci je nepřijatelné. Naopak, symetrický model územní organizace státní správy a samosprávy (ať už v organizačně oddělené nebo spojené podobě) je –vedle přehlednosti pro obyvatelstvo – odůvodněn právě možností užší spolupráce, přizpůsobení výkonu správy místním podmínkám, výměny zkušeností, předcházení konfliktům apod.

Znamená to zároveň posílit dozor státu nad výkonem samosprávy, sledující zásadně hledisko legality (hledisko účelnosti se připouští v zásadě jen u přenesené státní správy). O zákonnosti usnesení a opatření v samostatné působnosti samosprávy by měly napříště rozhodovat, stejně jako je tomu u kompetenčních konfliktů mezi samosprávnými orgány a mezi nimi a státní správou, výlučně soudy (pokud nedojde k nápravě na základě upozornění dozorčích orgánů nebo konflikt nebude odstraněn jednáním).

Do přezkumné pravomoci správních soudů bude nutno zahrnout normativní akty samospráv a umožnit podání žaloby ve věci veřejného zájmu státním orgánům, případně i fyzickým a právnickým osobám. Naproti tomu náměty na zavedení dozorčí úlohy krajských samospráv vůči obecním samosprávám vybočují z evropské koncepce: působnost obou úrovní (záměrně se nepoužívá termín "stupně", aby se nevyvolával dojem hierarchické podřízenosti) má být úplná a výlučná a z povahy věci nepočítá s jakoukoli podřízeností nebo kontrolou.

Bolavým bodem současné obecní správy je hospodaření s majetkem a financemi, ať už vlastními nebo subvencovanými. Bude nepochybně třeba zpřesnit a zpřísnit pravidla pro nakládání orgánů a funkcionářů obcí s  majetkem a finančními prostředky obcí (viz též odst. 5.4). V prvé řadě bude třeba přijmout zákony o majetku obcí a krajů a hospodaření s ním.

O reformě financování veřejné správy v souvislosti s decentralizací a územně-správní reformou viz kap. 6. 2.

4.6 Zájmová samospráva

Obnovení zájmové samosprávy v podobě profesionálních komor, vysokoškolské samosprávy aj. je jednou z forem decentralizace státní moci, odpovídající naší starší tradici a plně zapadající do současné evropské koncepce. I v této oblasti je třeba vyvarovat se přecenění chyb, které  usazování  nových institucí doprovází v poměrech přechodného období. Význam zájmové samosprávy jako garanta odbornosti a profesionální etiky stoupá zejména v současné době, kdy se obecně (nejen u nás) ukazuje naléhavá potřeba zvyšovat profesionální etiku a odpovědnost poskytovatelů služeb a čelit korupci a jiným negativním jevům. Okruh zájmové samosprávy se bude dále rozšiřovat, jak naznačuje i současná diskuze o přenesení řady funkcí ve správě soudů ze státu na soudcovskou samosprávu.

V rámci reformy veřejné správy bude třeba hledat možnosti rozšíření působnosti zájmových profesních organizací a přenosu dalších funkcí na samosprávné organizace, které v zemích EU garantují profesionální úroveň služeb.