3. EVROPSKÁ DIMENZE REFORMY - PŘÍPRAVA NA ČLENSTVÍ V EU

Nutnost vybudovat kapacity potřebné pro členství v EU vyplynula z hodnocení současného stavu české veřejné správy a ze zjištění rozdílů mezi tímto stavem a stavem požadovaným u všech členů EU, stávajících i nových. Požadavek byl ze strany EU globálně definován jako schopnost veřejné správy ČR převzít a aplikovat acquis, tedy nikoliv jako požadavek mít určitou konkrétní formu veřejné správy. Rozhodující bude výsledek, k jehož dosažení se připouští použití různých forem. Specifické požadavky pro reformu veřejné správy ČR jsou formulovány zejména v Posudku EU (červenec 1997), v Partnerství pro vstup a v Národním programu přípravy České republiky na členství v EU (březen 1998). Vzhledem k zájmu ČR o dosažení členství v EU v časovém horizontu pěti let (v roce 2003) je budování kapacit pro členství strategickou prioritou současné etapy reformy veřejné správy. Partnerství pro vstup rozlišuje přitom priority krátkodobé (realizace v nejkratší době) a střednědobé (realizace během několika let v období předcházejícím vstupu). Strategicky významná je souvislost mezi intenzitou a kvalitou příprav na členství a délkou přípravného období. Nedostatečná intenzita a kvalita příprav by měla za důsledek odložení nebo prodloužení negociací a posunutí termínu vstupu do EU.

Tato kapitola podává ucelený přehled souhrnu reformních opatření spjatých s přípravou na vstup do EU. V dalších kapitolách strategie jsou tyto změny podle potřeby rozpracovány do větší konkrétnosti a podrobnosti. Nutné změny je účelné rozdělit na dvě oblasti: splnění podmínek členství a přípravu na členství (body 3.1 až 3.7) a přípravu na efektivní využívání členství v zájmu ČR (bod 3.8).

3.1 Celkové požadavky na úroveň české veřejné správy

Proces budování kapacit nespočívá pouze ve změnách vybraných právních předpisů a zřízení požadovaných kontrolních a jiných institucí a mechanizmů. Nejdůležitější je celkový požadavek EU, aby výkon veřejné správy a dosahované výsledky zabezpečovaly praktické plnění acquis v celém jeho rozsahu. Z hlediska přípravy na členství v EU je proto strategicky významné, aby se v ČR dosáhlo celkového zvýšení úrovně veřejné správy - tj. všech institucí, procesů a výsledků s cílem splnit kodaňská kritéria. EU poukazuje na nutnost vybudování státní služby odpovídající evropským standardům (viz kap. 9), a stanovení odpovědnosti za zabezpečení modernizace a rozvoje veřejné správy jako celku (kap.11). Vzdělávání (kap. 9) se považuje za nezbytnou podporu a součást příprav na členství na všech úsecích veřejné správy. U všech opatření navrhovaných v rámci reformy veřejné správy (i když jejich souvislost s přípravami na vstup do EU nemusí být na první pohled zřejmá) bude třeba posoudit, zda neodporují acquis.

3.2 Harmonizace práva

Základem příprav na členství EU je již probíhající program harmonizace českého právního řádu s právem komunitárním. Cílem je přizpůsobení českého práva právu komunitárnímu, které má v rámci EU prioritu nad národním právem jednotlivých členských zemí. Harmonizaci práva a reformu veřejné správy je nutno pojímat a koordinovat jako vzájemně související a ovlivňující se procesy. Z harmonizace práva vyplývají zcela konkrétní požadavky na změny institucí a procesů ve veřejné správě i na spolupráci jednotlivých orgánů správy na vlastním provádění harmonizace.

Kromě toho je nutno harmonizaci práva založit jako permanentní proces, i když v současné době má spíše povahu rozsáhlého dočasného programu (uvádí se počet 5.000 právních norem EU o rozsahu až 100.000 stran). Acquis communautaire se neustále rozvíjí a se změnami je třeba počítat ještě před přijetím ČR do Evropské unie. Harmonizace bude však pokračovat i po přijetí.

3.3 Posílení kapacity veřejné správy na vybraných úsecích

Vedle požadavku na celkové zvýšení úrovně české veřejné správy byla ze strany EU definována řada sektorových (odvětvových) priorit, týkajících se výstavby a zkvalitnění vybraných institucionálních kapacit a jejich činností. Tyto požadavky se týkají jednotlivých sektorů, proto by měly být převzaty do programů sektorových reforem, které musí zajistit jejich plnou realizaci (kap. 8).

Partnerství pro vstup stanoví tyto krátkodobé prioritní oblasti posílení kapacity: bankovní dohled, dohled nad finačními trhy, pojišťovnictví, vnitřní finanční kontroly, ochranu životního prostředí, zemědělství, fytosanitární a veterinární správu a zajištění hranic.

Bezprostřední prioritou je též zahájení výstavby struktur a kompetencí pro regionální a strukturální politiku EU. Usnesením vlády ČR č. 159/97 bylo rozhodnuto o odpovědnosti za celkovou koordinaci (MMR) a o správcích jednotlivých strukturálních fondů (ERDF - MMR, ESF - MPSV, EAGGF - MZe, CF - MŽP a MDS). Usnesením č. 417/97 o "Zabezpečení institucionálního rámce účasti ČR na programech SF EU" vláda schválila postup pro budování řídících a administrativních struktur na centrální a regionální úrovni. Jde zejména o zřízení útvarů správy fondů a útvarů pro přípravu programů na příslušných ministerstvech a předvstupních monitorovacích výborů pro národní, sektorové a regionální programy včetně jejich sekretariátů. Tento proces znamená vytváření nových specializovaných agend (příprava programů; vytvoření implementačního systému včetně stanovení pravidel a postupů pro výběr projektů, finančních toků a mechanismu spolufinancování; finanční kontrola apod. - dle metodiky a požadavků EU), a tedy i potřebu posílení personální kapacity resortů a masivního vzdělávání pracovníků, které se zaměří na (1) informace o cílech, principech, institucionálním rámci, financování a administrativních postupech strukturálních fondů, a (2) výměnu zkušeností a rozvíjení dovedností potřebných k řízení a správě těchto fondů.

Střednědobými prioritami jsou dle Partnerství pro vstup tyto oblasti institucionálních a administrativních kapacit: pokračování modernizace veřejné správy, zlepšené fungování soudní soustavy, školení soudců v komunitárním právu a jeho uplatňování, celní správa, zřízení nezávislých orgánů pro dozor nad ochranou dat a ochranou spotřebitelů, posílení institucí spravedlnosti a vnitra (zajištění dostatečného počtu kvalifikovaných pracovníků pro policii, ochranu hranic, ministerstva a soudy), posílení jaderné kontroly, dokončení harmonizace finanční kontroly, reforma celní a daňové správy s cílem připravit je na plné uplatnění acquis, a posílení orgánů potravinářské kontroly.

3.4 Implementace

Nově zřízené a zreformované regulační, kontrolní, ochranné a jiné kapacity a procesy musí být v rámci příprav na členství uvedeny do běžného provozního stavu tak, aby se dosáhlo parametrů účinnosti, spolehlivosti, věrohodnosti a transparentnosti, odpovídajících požadavkům acquis. Dosažení všech parametrů je třeba prokázat a je předmětem tzv. "screeningů" ("rentgenování") a dalšího hodnocení příprav ze strany EU. Při provádění reformy nelze proto spoléhat pouze na změny právních norem a zřizování nebo reorganizaci institucí, a nedoceňovat výběr pracovníků, vzdělávání a školení, zajištění potřebných finančních, materiálních a technických prostředků, operativní řízení, kontrolu a vyhodnocování dosažených výsledků. Tyto úkoly musí být zabezpečeny především v programech příslušných sektorových reforem a jejich plnění musí být kontrolováno.

Strategie reformy musí předem počítat s tím, že zatímco harmonizace práva se provádí s nasazením poměrně malých počtů specializovaných právních odborníků, posilování příslušných administrativních kapacit a implementace acquis v plném rozsahu budou vyžadovat mnohem větší počty pracovníků, rozsáhlé školení a řízení a kontrolu implementace v příslušných sektorech.

3.5 Podpora a kontrola ze strany EU

Nutné změny ve veřejné správě spjaté s přípravou na členství jsou ze strany EU podporovány několika způsoby:

"Twinningy" (twinnings - párování). "Twinningová" operace (financovaná programem Phare) spočívá ve vytvoření páru organizací - jedné české a jedné z některé členské země EU - které spolupracují na potřebných institucionálních a systémových změnách na určitém úseku. K tomu je dohodnut projekt směřující k dosažení přesně definovaných výsledků při aplikování acquis. Cílem je přímá spolupráce a přenos know-how a standardů kvality ze strany organizace (např. ministerstva) ze země EU. Twinningové operace byly v ČR připraveny k zahájení v roce 1998 v sektorech financí, zemědělství, životního prostředí a vnitra.

Projekty Phare. Počínaje rokem 1998 se příprava na členství v EU a na implementaci acquis stala stěžejním úkolem programu Phare v ČR. Jednotlivé projekty jsou k dispozici příslušným složkám veřejné správy a poskytují finanční prostředky a odbornou technickou pomoc a vzdělávání ve vybraných oblastech veřejné správy (nové a technicky náročné instituce a programy, zanedbané úseky, úseky vyžadující zahraniční know-how a spolupráci apod.). Tato praxe bude v nejbližších letech pokračovat.

Poradenství. Poradenství ze strany EU a přidružených evropských organizací a programů v oblasti veřejné správy (program SIGMA, Evropský institut veřejné správy EIPA, jednotliví experti EU aj.) bude využíváno soustavně, avšak výběrově na základě požadavků jednotlivých složek veřejné správy i námětů a doporučení ze strany EU.

"Screeningy". V červenci 1998 zahájila EU posuzování příprav ČR na členství prostřednictvím tzv. "screeningů" v jednotlivých sektorech. První fáze se zaměřila na pokrok harmonizace legislativy ČR s požadavky práva EU ve 12ti kapitolách (z celkového počtu 31). Další proponované screeningy budou postupně přecházet od jednodušších ke složitějším kapitolám a budou též detailně posuzovat pokrok dosažený v budování potřebných institucí a v implementaci na úrovni odpovídající požadavkům acquis. Výsledky všech screeningů budou vyhodnocovány a využívány též pro potřeby zpřesnění strategie reformy veřejné správy a případná opravná opatření. Výsledky prvních screeningů a dalších jednání již poukázaly na nedostatek odborně a jazykově vysoce kvalifikovaných úředníků pracujících na přípravách na členství v jednotlivých sektorech, na nedostatečné obsazení příslušných oddělení a na zaostávání příprav v některých sektorech.

Všechny formy odborné podpory a kontroly příprav na členství v EU je nutno vzájemně koordinovat. Prostředky Phare a z dalších zdrojů technické pomoci je třeba lépe využívat pro zdůvodněné priority. Současnou kvalitu a účinnost koordinace je nutno zvýšit.

3.6 Příprava na negociace

Představitelé EU poukazují na závažnost dlouhodobé a dokonalé přípravy na negociace předcházející vstupu do EU. Zdůrazňují potřebu negociačních týmů dokonale znalých sektorových problematik a strategií i celkové situace a strategie ČR, promyšlený, zdůvodněný a koordinovaný přístup, jazykové vybavení a negociační kvality. K dispozici jsou rovněž zkušenosti zemí, které negociace absolvovaly v posledních letech. Celková příprava na negociace musí ovšem vycházet ze zkušeností harmonizace práva, závěrů technické části vyjednávání a dalších přípravných aktivit a konzultací. Je žádoucí, aby byla pojata a realizována jako ucelený vládou kontrolovaný program.

3.7 Informační podpora přípravy na členství

Již se projevilo, že nedostatek včasných a přesných informací ("information gap") a nedostatečné vysvětlování kladů, problémů, rizik a konkrétních úkolů spjatých s přípravou na členství, může působit negativně na kvalitu a tempo přípravy i na zájem občanů, podnikatelských kruhů a mnohých pracovníků veřejné správy o záležitosti EU a aktivity spojené s přípravou na členství. K tomu přispívá sektorový přístup, který v první fázi příprav na členství výrazně převažuje. Pohled mnoha pracovníků, včetně těch, kteří se na přípravách přímo podílejí, je často úzký a málo perspektivní.

Jako urgentní se jeví potřeba cílených informací reagujících na otázky, které si kladou rozdílné zájmové skupiny, a informací umožňujících vidět vlastní roli a činnost v širších souvislostech. Rozdílně je třeba vybírat a podávat informace pro veřejnou správu jako celek a pro její různé oblasti, pro podnikatelskou sféru a pro širší veřejnost. K tomu bude nutno plně využívat masových sdělovacích prostředků, speciálních publikací a Internetu. Informační podpora musí být cílevědomě řízena, odpovědnost za toto řízení je nedílnou součástí celkového řízení a koordinace příprav na členství. Dobrým začátkem se stala &quotKomunikační strategie ČR před vstupem do Evropské unie" připravená a zahájená MZV v roce 1997. Strategie se zatím zaměřila na úkoly krátkodobé, předpokládá se však její další rozvíjení, přizpůsobování a realizace až do přijetí (a zřejmě i po přijetí) do EU.

3.8 Příprava účasti ČR na práci a řízení EU

Střednědobým úkolem reformy veřejné správy je příprava na optimální využívání členství v EU a účast České republiky na řízení EU. Tento úkol se liší od příprav na členství a implementaci acquis a plnění jiných podmínek stanovených EU. Jeho náplň a rozsah bude nutno vyjasnit a zhruba do konce roku 2000 formulovat s větší přesností, aby po přijetí do EU nenastalo období tápání a nedostatečného využívání výhod členství.

Jako člen EU bude ČR vázána povinností uplatňovat acquis v plném rozsahu, až na dočasné výjimky dohodnuté v průběhu negociací a schválené EU. EU bude nadále monitorovat vývoj v ČR na všech úsecích, jichž se acquis týká. ČR začne však též aktivně přispívat k dalšímu rozvíjení a zdokonalování acquis. Bude se podílet na práci široké sítě politických a odborných orgánů EU. Členství v EU hluboce ovlivní českou veřejnou správu jako celek a v různé míře se projeví v obsahu i metodách práce značného počtu jejích pracovníků. Bude nutno připravit se na následující:

• definování národních zájmů a strategických priorit ČR jako člena EU;
• vybudování kapacit v ministerstvech a dalších orgánech veřejné správy pro pravidelný běžný styk a jednání s orgány EU a spolupráci s veřejnou správou ostatních členských zemí (s využitím zkušeností získaných během příprav na členství);
• dobudování systému a rozvoj kompetencí pro optimální využívání strukturálních fondů EU, včetně národní politiky, sektorových politik, regionálních politik, koordinačních mechanizmů, přípravy a realizace projektů a finančních kontrol;
• vytvoření aktivního, cíleného a koordinovaného přístupu k účasti na aktivitách EU a přípravě na účast ČR v řídicích a rozhodovacích orgánech a odborných výborech EU;
• vybudování vysoce kompetentní a dostatečně vybavené bruselské reprezentace ČR;
• dobudování a stálý provoz informačních systémů o EU (instituce, fungování, acquis, změny, novinky, příležitosti pro podnikatele, informace pro samostatnou veřejnou správu aj.);
• příprava kvalifikovaných uchazečů z ČR pro aparát EU;
• zahrnutí problematiky EU do systému a programů vzdělávání všech pracovníků veřejné správy (viz kap. 9);
• dlouhodobá jazyková příprava ve všech orgánech a na všech úrovních veřejné správy (viz kap. 9).

3.9 Řízení a koordinace příprav na členství

Pro řízení a koordinaci příprav na vstup do EU zřídila vláda Výbor vlády pro evropskou integraci a Pracovní výbor pro integraci do EU, v jehož rámci působí přes 30 odborných pracovních skupin. Dosavadní zkušenosti ukazují, že s postupem příprav na členství se budou výrazně zvyšovat nároky na řízení a koordinaci celého procesu, na počty, kvalifikaci a informovanost zúčastněných pracovníků a na rozsah a kvalitu spolupráce příslušných ministerstev a úřadů.