2. ZÁKLADNÍ CÍLE A ZÁSADY REFORMY

Reforma veřejné správy je dlouhodobý proces, jehož cílem je významným způsobem změnit stávající orientaci, strukturu, činnosti a efektivnost veřejné správy ČR jako celku. Aby byla úspěšná, reforma se musí opírat o vymezení základních reformních cílů, ucelenou koncepci a jasné principy samotného reformního postupu.

2.1 Jaký chceme stát a jakou veřejnou správu

Diskuze o žádoucí vizi pro českou společnost a stát nevedly zatím k většinovému konsenzu. Rozhodující shoda politických sil panuje v nezvratitelnosti příklonu k parlamentní demokracii a k právnímu státu, v hájení základních lidských práv a svobod, v podpoře ekonomické reformy za účelem zvýšení celkové efektivnosti českého hospodářství, a v potřebě integrace ČR do EU. Dosud se však nedosáhlo plné shody v pojímání regulační role státu ve změněných poměrech. Analýzy ovšem jasně ukazují na nesprávnou formulaci časté otázky, tj. zda usilovat o stát velký či malý, silný či slabý. Potřebujeme stát dobře fungující, přiměřeně a pružně reagující na měnící se nároky doby, efektivní. Potřebujeme, aby se kvalita české veřejné správy stala výrazným podpůrným faktorem konkurenční schopnosti České republiky na mezinárodním poli a aby vzbuzovala důvěru domácích i zahraničních investorů. Potřebujeme veřejnou správu vysoce angažovanou pro společenský a hospodářský rozkvět země a pro ochranu práv a bezpečnosti občanů.

2.2 Cíle reformy

Je zřejmé, že v průběhu nejbližších let se budou měnit jak nároky na činnosti veřejné správy, tak i vnější i vnitřní podmínky jejího fungování. Už dnes však můžeme vyjít z výsledků dosavadních analýz i mezinárodních srovnání a identifikovat poměrně přesně jak hlavní nedostatky a neuralgické body veřejné správy, tak i povahu žádoucích změn k lepšímu. Hlavní pozitivní vývojové tendence, které lze formulovat jako cíle reformy, jsou tyto:

(1) Orientace na občana a další demokratizace veřejné správy

Cílem reformy je, aby se česká veřejná správa chovala především jako služba občanům a aby se dále demokratizovala. Je nutno dosáhnout orientace na potřeby občana a veřejnosti, přiblížit správu občanům, lépe občany informovat, komunikovat a spolupracovat s veřejností, naslouchat veřejnosti a zvýšit kontrolu veřejné správy ze strany veřejnosti. Úkolem je kultivovat právní prostředí ve veřejné správě, podporovat růst právního vědomí v ČR a posilovat ochranu lidských a občanských práv. Je třeba správu dále decentralizovat, vytvořit regionální stupeň územní samosprávy a posílit úlohu a finanční zdroje samosprávy ve výkonu veřejné správy.

(2) Dosažení evropských standardů veřejné správy

Cílem reformy je, aby veřejná správa ČR dosáhla ve všech směrech soudobých evropských standardů. Musí být schopna převzít a uplatňovat acquis communautaire, tj. souhrn práva Evropské unie závazný pro všechny členy EU a nadřazený právu národnímu. Musí zabezpečit účast ČR na realizaci strukturálních, sociálních a jiných politik EU. Musí využívat metody správy a informační a komunikační technologie odpovídající informační společnosti. Musí být náležitě jazykově připravena na spolupráci s orgány EU a s veřejnou správou členských zemí EU. Musí plně uplatnit následující hodnoty správy, charakterizující "Evropský administrativní prostor": spolehlivost, transparentnost, předvídatelnost, skládání účtů, přizpůsobivost a efektivnost. Tyto hodnoty musí být zakotveny ve správních institucích a procesech na všech úrovních a jejich uplatňování musí být kontrolováno systémem nezávislých kontrol, soudy a Parlamentem.

(3) Profesionalizace veřejné správy

Cílem reformy je vysoká profesionální úroveň veřejné správy. Ta se musí projevit v kvalitě práce, dosahovaných výsledků a poskytovaných služeb, ve zvýšení správní kultury, v etickém jednání a v politické neutralitě. Podmínkou je vytvoření profesionální státní služby a zavedení účinného systému celoživotního vzdělávání všech pracovníků veřejné správy.

(4) Efektivnost veřejné správy

Cílem reformy je efektivní veřejná správa. Je třeba usilovat o to, aby činnost veřejné správy směřovala k jasně definovaným cílům a výsledkům, aby náklady na správu byly přiměřené výsledkům, a aby se zvyšování produktivity a hledání reálných úspor stalo běžnou a plně oceňovanou součástí činnosti všech orgánů a pracovníků veřejné správy.

2.3 Způsob realizace reformy

Veřejnou správu nelze zreformovat za několik málo let. Jde o dlouhodobou záležitost realizovatelnou pravděpodobně jen několika po sobě jdoucími vládami v obtížném, vysoce konkurenčním a rychle se měnícím vnějším prostředí. Není proto možné (a nebylo by ani rozumné) pokoušet se na samém začátku o detailní rozpracování obsahu a postupu celé reformy. Zatímco některé reformní kroky jsou poměrně jasné od samého počátku, v jiných případech budou ještě nutné hlubší analýzy a diskuze o žádoucím řešení. Kromě výše uvedeného přehledu hlavních cílů reformy veřejné správy je nezbytné dosáhnout shody o principech, jimiž se celý postup reformy bude řídit:

  • široká informovanost a získání zájmu občanů, odborníků, politických představitelů a úředníků o realizaci reformy, a demokratická výměna názorů o jejím žádoucím a možném postupu;
  • opření reformy o solidní odborné analýzy skutečného stavu a kvality veřejné správy a o pravidelné vyhodnocování důsledků již realizovaných reformních kroků;
  • využívání zkušeností z reforem veřejné správy v jiných zemích, zvláště pak v členských státech EU a v zemích připravujících se na členství v EU, s respektováním našich vlastních tradic a zkušeností;
  • komplexní přístup k reformě: izolované dílčí změny nebudou realizovány, nebudou-li promyšleny a propracovány jako organická součást celé reformy vycházející z jednotné strategie;
  • pojímání reformy jako otevřeného procesu: jednotlivé součásti reformy budou průběžně aktualizovány a přizpůsobovány v závislosti na změnách ve vnějším prostředí veřejné správy a v ostatních oblastech reformy, a na základě zkušeností nabytých v průběhu realizace;
  • určení strategických priorit: pro každou etapu reformy bude nutno stanovit omezený počet prioritních změn, na něž bude třeba soustředit pozornost i prostředky; půjde o změny, které rozhodujícím způsobem určují celkový postup reformy a podmiňují nebo ovlivňují všechny ostatní změny;
  • kontinuita výkonu veřejné správy, kterou je třeba zajistit i během reorganizací, decentralizace a jiných procesů změn;
  • řízení a koordinace celé reformy z jediného centra na nejvyšší úrovni.

2.4 Současné priority

Pro nejbližší období se jako hlavní jeví tyto priority:

  • dokončení a přijetí strategie reformy;
  • zabezpečení politické a veřejné podpory reformy;
  • zajištění řízení reformy;
  • změny související s přípravami na členství v Evropské unii;
  • decentralizace státní správy a územně-správní reforma;
  • zahájení reforem klíčových procesů ve veřejné správě;
  • zákon o státní službě a zahájení reformy řízení a vzdělávání lidských zdrojů.

Dokončení a přijetí strategie reformy

Prvním krokem musí být urychlené dopracování celkové strategie reformy veřejné správy, navržené v tomto dokumentu, a podrobnějších plánů realizace reformy pro nejbližší období 2-3 let. Vláda by měla strategii přijmout a vyhlásit způsobem, který odpovídá významu reformy pro budoucí vývoj ČR.

Zabezpečení politické a veřejné podpory reformy

V nejbližší fázi reformy bude třeba získat potřebnou podporu ze strany politické reprezentace, občanské veřejnosti i samotných úředníků veřejné správy. Součástí reformních aktivit by měla být informační, vysvětlovací a přesvědčovací kampaň v hromadných sdělovacích prostředcích, prostřednictvím informačních materiálů, odborných akcí, školení atd. Pro tuto kampaň bude klíčové vyjádřit přístupnou a přesvědčivou formou smysl a hlavní cíle reformy.

Řízení reformy

Urychleně je třeba vybudovat funkční a efektivní řídicí strukturu, její hlavní náplní bude koncepce a realizace reformy (viz kap. 11). Zároveň je třeba vytvořit vhodné a nebyrokratické formy a postupy pro informování o reformě, diskuzi a využívání námětů ve spolupráci s veřejností a odbornými kruhy i uvnitř veřejné správy.

Změny související s přípravami na členství v Evropské unii

Změny související s přípravami ČR na členství v Evropské unii (viz kap. 3 a další kapitoly) byly již zahájeny. Dodržení (a v některých případech urychlení) tempa těchto změn je podmínkou přijetí v termínu předpokládaném ze strany ČR (rok 2003).

Decentralizace státní správy a územně-správní reforma

V podmínkách České republiky patří decentralizace výkonu státní správy, rozvoj samosprávy a vymezení vztahů mezi státní správou a samosprávou k dlouho odkládaným - proto o to naléhavějším - strategickým prioritám. První krok byl již učiněn přijetím zákona o vyšších územně-samosprávných celcích. Dořešit je třeba míru a formy decentralizace, dělby kompetencí, způsoby výkonu státní správy a samosprávy a jejich vzájemné vztahy, příslušné změny ve finanční soustavě a další. Územně-správní reforma je přitom spjata se všemi ostatními oblastmi reformních opatření a musí se výrazně projevit ve změnách kompetencí a metod práce ústředních orgánů (viz kap. 4 a další).

Zahájení reforem klíčových procesů ve veřejné správě

Návrh strategie reformy počítá s postupným reformováním řady klíčových průřezových procesů, jejichž prostřednictvím veřejná správa vykonává své funkce a na nichž se zpravidla podílí větší počet jejích orgánů. Prioritou je zahájení reformy strategického a koncepčního řízení, řízení veřejného sektoru a správy veřejného majetku, správního řízení, komunikování s občany a financování veřejné správy (zejména ve vztahu k územně-správní reformě). Reformy ostatních procesů je třeba postupně připravit k zahájení v průběhu reformy veřejné správy (viz kap. 5 a 6).

Zákon o státní službě a zahájení reformy řízení a vzdělávání lidských zdrojů

Nový statut státní služby, vyjádřený především přijetím zákona o státní službě, vycházejícího jak z našich, tak z evropských zkušeností, se všeobecně považuje za jednu z hlavních současných priorit vzhledem k významu kompetentní a motivované státní služby pro všechny prováděné reformy veřejné správy (kap. 9). Patří též mezi hlavní požadavky EU. Strategickou prioritou je dopracování a přijetí zákona a zahájení jeho aplikování v praxi státní správy. Prioritou je též krátkodobé školení pracovníků veřejné správy v otázkách cílů a metod reformy a příprav na členství v EU, založení Institutu státní správy a vybudování systému celoživotního vzdělávání pracovníků veřejné správy.

Pro budoucnost české veřejné správy i pro celkovou strategii reformy je tato zvláště zanedbaná oblast zdaleka nejdůležitější a zaslouží si největší pozornosti, a to přesto, nebo spíše proto, že ji nelze vyřešit jedním nebo několika jednorázovými opatřeními s okamžitými výsledky. K dosažení žádoucí úrovně bude zapotřebí delší doby. Reforma proto musí rozlišovat neodkladná opatření a změny, k nimž se bude třeba dopracovat postupně. Důležitou zásadou bude, aby se prakticky zaměřené zvyšování kvalifikace a osobní výkonnosti stalo nedílnou součástí všech reformních procesů a opatření. Vzdělávání a školení se musí stát jedním z hlavních nástrojů reformy.

2.5 Časová dimenze reformy

Návrh strategie počítá s tím, že některá reformní opatření jsou již v běhu nebo ve stadiu pokročilých příprav, zatím co jiná ještě vyžadují hlubší analýzu a hledání nejvhodnějších řešení. Úkolem strategie je zabezpečit věcný a časový soulad všech stránek a úseků reformy. K tomu se navrhuje vypracovat rámcový časový plán reformy na 8 let (kap. 12). V jednotlivých kapitolách i rámcovém plánu se přitom poukazuje na bezprostřední (okamžité) priority, krátkodobé priority (1999-2001) a střednědobé priority (do roku 2003-2006).

Strategie musí počítat s postupným zpřesňováním časových plánů podle skutečně dosahovaných výsledků a na základě nabytých zkušeností. Bude třeba realisticky posuzovat "absorpční kapacitu" české veřejné správy, tj. volit takové tempo změn, které je tato správa schopna skutečně zvládnout. Toto tempo se v průběhu reformy může měnit.