11. ORGANIZACE A ŘÍZENÍ PROCESU REFORMY

Reforma je složitý a mnohostranný proces změny zahrnující všechny složky veřejné správy, které se na ní musí aktivně podílet. Rozsáhlé a mnohostranné jsou i vztahy k prostředí, v němž reforma probíhá - k občanům a občanské společnosti, k soukromému sektoru, k politické reprezentaci, k orgánům státní moci a k Evropské unii. Reformu je proto nutno strukturovat a řídit jako ucelený program a proces s plným ohledem na všechny vnější a vnitřní vztahy. Přitom bude třeba účelně využívat jak formálních nástrojů k provádění změn ve veřejné správě (zákony, příkazy, pracovní plány, reorganizace, rušení funkcí, zřizování nových institucí apod.), tak - a to zejména - nástrojů stimulujících zájem, iniciativu a spolupráci (informování, diskuze, konzultace, rady, vzdělávání, výměna zkušeností, ocenění nových nápadů a zlepšených výkonů, ocenění vysoké kvality výsledků atd.). Význam reformy pro budoucí rozvoj ČR vyžaduje, aby její řízení bylo v rukou vlády a aby v každé instituci veřejné správy odpovídal za reformu její vedoucí.

Jednotlivé oblasti reformy bude třeba posoudit a, pokud to je technicky možné, vymezit, organizovat a řídit jako dílčí reformní programy a projekty. To umožní stanovit odpovědnost, cíle, požadované a kontrolovatelné výsledky a vydělit prostředky. Každý program nebo projekt musí mít svého manažera (např. pro informování o reformě a marketing reformy, pro reformování normotvorných a legislativních procesů, pro řízení a rozvoj lidských zdrojů, apod.), jehož práva a povinnosti (s důrazem na koordinaci a organizování spolupráce) budou jasně vymezeny.

11.1 Řízení reformy na vládní úrovni

Pro vrcholové řízení reformy veřejné správy by vláda měla zřídit vládní výbor složený z členů vlády nebo jejich náměstků a vybraných špičkových odborníků. Výbor bude schvalovat základní směry a hlavní opatření reformy, sledovat a hodnotit její postup a pravidelně informovat vládu a Parlament.

Odborný sekretariát reformy (nebo jinak nazvaná jednotka) by měl být zřízen při Úřadu vlády. Musí být složen ze zkušených odborníků a praktiků znalých fungování veřejné správy a hlavních stránek reformy, počítaje v to analýzu organizací a organizačních procesů, plánování a realizaci organizačních a systémových změn, projektové řízení včetně financování projektů, právní otázky, personální řízení a rozvoj lidských zdrojů. Sekretariát by měl intenzivně využívat odborných pracovních skupin i jednotlivých externích odborníků pro vybrané cíle a problémy reformy. Bude pracovat pod vedením vládního výboru a plnit tyto hlavní funkce:

• příprava koncepce, strategie, plánů a rozpočtů reformy;
• analýza problémů a potřeb;
• celková koordinace všech reformních činností a opatření;
• sledování a vyhodnocování postupu reformy;
• informování o reformě a získávání podpory veřejnosti (včetně funkce “public relations”, styků s veřejností);
• organizování výměny zkušeností a využívání evropských zkušeností;
• koordinování technické pomoci a mezinárodních konzultací na podporu reformy;
• organizování vzdělávání a školení spojeného s přípravou a realizací reformy;
• vedení a odborná podpora organizačních jednotek a pracovníků pověřených řízením reformy v různých sektorech a složkách veřejné správy;
• příprava podkladů pro výbor vlády a zabezpečování realizace jeho usnesení.

Odborný sekretariát bude pro své funkce vyškolen a bude mít možnost využívat odborných poradců se zkušenostmi s modernizací veřejné správy v zemích EU.

Funkce současného odboru pro reformu veřejné správy zřízeného v roce 1998 na ministerstvu vnitra by na tento sekretariát měly přejít do roku 2000. Dokud nebude tento sekretariát zřízen, za adresáta příslušných doporučení tohoto návrhu strategie je třeba považovat ministerstvo vnitra.

11.2 Řízení sektorových reforem

Za řízení reformy musí v každém sektoru odpovídat přímo ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu, který může řízením reformy pověřit svého náměstka.

Funkce obdobné funkcím odborného sekretariátu reformy plní v každém sektoru sektorová reformní buňka, sekretariát nebo odbor reformy, organizátor reformy, "manažer změn" nebo jinak nazvaná jednotka. Tato jednotka spolupracuje úzce s centrálním odborným sekretariátem reformy a řídí se jeho závaznými metodickými pokyny v základních otázkách. Sektorovou reformu usměrňuje a koordinuje iniciativně, dle potřeb, možností, specifických cílů a nejlepších zkušeností daného sektoru.

Vedoucí i další pracovníci sektorových reformních buněk projdou intenzivním krátkodobým školením před zahájením své činnosti. Během celého procesu reformy jim odborný sekretariát reformy bude poskytovat odborné informace, poradenství a školení dle potřeby a požadavků.

11.3 Řízení územně-správní reformy

Celkovým řízením a koordinací provádění územně-správní reformy, včetně koordinování decentralizace a dekoncentrace státní správy, byl pověřen ministr vnitra. Důležité bude, aby se v koncepčních otázkách (decentralizace, samosprávy, vztahů mezi státní správou a samosprávou a koordinace činnosti ústředních orgánů v této oblasti) plně uplatnila řídicí a koordinační úloha vlády.

V každém orgánu územní správy musí za účast na reformě odpovídat jeho vedoucí. V územních orgánech by mohly být zřízeny reformní buňky nebo funkce manažerů změn podobně jako v orgánech sektorových, přičemž se musí brát ohled na velikost orgánu a rozsah reformní činnosti. Tito pracovníci budou vyškoleni ministerstvem vnitra a v průběhu reformy jim bude průběžně poskytována odborná podpora.

Promyslet a dořešit bude třeba úlohu ministerstev ve věcech koordinace a zabezpečování regionálního rozvoje a regionální veřejné správy a dalšího zdokonalování systému regionální a místní státní správy a samosprávy.

11.4 Řízení reforem klíčových procesů

Pro tyto funkce a procesy je typické, že jsou průřezové a (v různé míře) se týkají všech nebo několika sektorů a zasahují též do územní správy. Pro jejich reformu je třeba definovat společné cíle a zásady tak, aby sektorové a územní orgány mohly tyto procesy reformovat a zdokonalovat s plným přihlédnutím ke svým podmínkám a zkušenostem a s využitím vlastních iniciativních námětů a návrhů. Metodické vedení, koordinaci, kontrolu a vyhodnocování bude provádět odborný sekretariát pro reformu ve spolupráci s ministerstvem nebo úřadem pro příslušný proces věcně příslušným. Pro každý průřezový proces bude jmenován odpovědný manažer, zřízena odborná pracovní skupina a vypracován dílčí projekt reformy.

11.5 Řízení reformy státní služby a rozvoje lidských zdrojů

Přípravou zákona o státní službě byl vládou pověřen ministr práce a sociálních věcí.

Celkovým řízením a koordinací založení a rozvoje státní služby, personálního řízení a vzdělávání a rozvoje lidských zdrojů bylo pro první období reformy pověřeno ministerstvo vnitra, tyto funkce by však měly přejít na sekretariát reformy při Úřadu vlády (viz odst. 11.2), který by měl připravit návrhy na dlouhodobé systémové a organizační uspořádání. K tomu bude vhodné vytvořit odbornou pracovní skupinu pro státní službu, personální řízení a vzdělávání.

Personální řízení a rozvoj lidských zdrojů musí být v přímé pravomoci a odpovědnosti každého vedoucího ve veřejné správě, bude se však provádět v rámci jednotného systému, na základě společných zásad a s potřebnou odbornou podporou.

11.6 Vytvoření odborné základny pro zdokonalování veřejné správy

Návrh strategie reformy byl připraven za situace, kdy veřejná správa ČR nemá žádný odborný, metodický, informační, výzkumný nebo interní poradenský orgán pro soustavnou modernizaci a zdokonalování svých struktur, procesů a pracovních metod s využitím současných informačních a komunikačních technologií. Tato základna musí být v průběhu reformy vytvořena (viz též odst. 7.7) na základě návrhu dlouhodobého řešení připraveného sekretariátem reformy.

11.7 Využívání externích poradenských služeb

Využívání externích služeb poradců v otázkách správy a managementu může být účinným nástrojem reformy tam, kde je ve veřejné správě nedostatek odborných kompetencí nebo kde je žádoucí mít nezávislá stanoviska a návrhy externích odborníků. Tento nástroj se ve veřejné správě většiny evropských zemí běžně používá. Pro využívání externích poradců na smluvním základě je třeba připravit společné zásady a metodické návody. Efektivní využívání poradenských služeb (externích i interních) by mělo být též předmětem školení pracovníků reformních buněk sektorových i územních.

11.8 Informování o reformě a marketing reformy

Informování o reformě a "marketing" reformy je třeba definovat a řídit jako součást reformy a program pro celé období reformy. Jejich správné pojetí a profesionální provádění může přispět k potřebnému "rehabilitování" veřejné správy v očích veřejnosti a ke zvýšení zájmu občanů o veřejné záležitosti. Veřejnosti je třeba vysvětlit, proč je pro ni reforma důležitá a v čem by se její výsledky měly projevit (zlepšení služeb občanům a podnikatelům, boj s korupcí apod.). Uvnitř veřejné správy je třeba se zaměřit zejména na vysvětlování nezbytnosti reforem, získávání aktivní podpory pro připravované specifické reformy, podněcování iniciativy a zvyšování zájmu o sebevzdělávání.

Informovat je nutno pravidelně, často, otevřeně, věcně (včetně informování o problémech a těžkostech), bez zbytečného politizování a na základě dobré znalosti situace. Je třeba, aby představitelé vlády, jiných státních orgánů i ostatní osobnosti veřejného života dostávali sami dostatečně kvalitní a čerstvé informace o reformě. Kvalitními, odborně zpracovanými informacemi bude nutno předcházet nepřesnostem, jako je např. zaměňování veřejné správy a státní služby, nejasné informování o kritériích a požadavcích EU, zužování reformy na vytvoření krajů a zákon o státní službě apod. Patřičnou pozornost je třeba věnovat vysvětlování "měkkých" stránek reformy (ochota a slušnost v jednání s občany, větší zájem o spolupráci s kolegy, pozitivní vztah občanů k veřejné správě atd.), u nichž je nutno usilovat o široké pochopení a podporu jak uvnitř veřejné správy, tak ze strany veřejnosti.

11.9 Náklady a financování reformy

Součástí přípravy a řízení reformy je i propočet nákladů, vypracování rozpočtů a finanční zdůvodnění a zabezpečení všech proponovaných změn. V rámci práce na tomto návrhu strategie nebylo ještě možno pracovat s číselnými údaji zejména proto, že v základních úsecích reformy není dosud jasno o tom, jaké zásadní řešení bude preferováno (např. míra decentralizace na kraje, vybudování aparátů na úrovni krajů a možné úspory na centrální úrovni, nebo tempo a způsob uplatňování zákona o státní službě), nebo že práce jsou teprve na samém počátku (např. systém celoživotního vzdělávání ve veřejné správě a Institut státní správy atd.). Na harmonizaci práva a výstavbě institucionálních kapacit pro uplatnění acquis se již pracuje, informace o finančních požadavcích a dopadech jsou však kusé a nespolehlivé. Je také známo, že některá zásadní reformní opatření musí být provedena bez ohledu na jejich cenu. To by však nemělo znamenat, že se od nákladové stránky dá plně odhlédnout zejména proto, že se v některých případech nabízí několik alternativních řešení finančně nestejně náročných.

Globálně je třeba počítat s tím, že dosažení cílů reformy (viz kap. 2) nebude levnou záležitostí. Náklady budou však rozloženy v čase a zčásti mohou být kompenzovány úsporami. Od nákladů vlastní reformní činnosti bude třeba odlišit náklady výsledných řešení, které budou představovat pravidelnou zátěž státního rozpočtu a rozpočtů územní samosprávy. Naproti tomu bude možno počítat s podporou Phare a později s využíváním strukturálních fondů EU pro některé oblasti reformních opatření.

Pro strategii reformy lze doporučit následující:

• realizátorům reformy uložit, aby ve spolupráci s Ministerstvem financí doplňovali předpokládané výdaje reformy ve střednědobém horizontu dopadů při každém jednotlivém kroku a opatření, které budou předkládat vládě nebo jiným orgánům;
• finanční stránku reformy zahrnovat pravidelně do řízení a financování všech oblastí a opatření reformy při respektování obecně přijatých metodických postupů;
• při srovnávání alternativních řešení přihlížet k nákladům a možnostem financování;
• metodicky usměrňovat ekonomiku, nákladové hodnocení a financování reformy odborným sekretariátem reformy ve spolupráci s Ministerstvem financí.

Nebude-li nákladové stránce reformy a hledání úspornějších opatření věnována pozornost od samého počátku, později bude velmi obtížné orientovat veřejnou správu na efektivnost a hospodárnost, přestože je to jeden z hlavních cílů reformy (viz kap. 2 a odst. 7.6).

11.10 Monitoring a hodnocení postupu reformy

Monitoring a hodnocení pokroku reformy musí být normální součástí řízení reformy. Kromě toho by měl být jmenován tým nezávislých odborných "auditorů reformy", kteří budou postup reformy soustavně sledovat a dávat doporučení na úpravy strategie a postupu. Jednou ročně by měli podat nezávislou zprávu o hodnocení postupu reformy vládě a Parlamentu.