10. POSÍLENÍ DEMOKRATICKÉ KONTROLY  VEŘEJNÉ SPRÁVY

Kontrola obecně, ve všech svých formách, je jednou z nejdůležitějších a zároveň nejvíce podceňovaných oblastí veřejné správy. Význam kontroly jako podmínky implementace a vymahatelnosti práva a celkového zvýšení účinnosti veřejné správy v ČR byl zdůrazněn Evropskou unií. Návrh strategie reformy se zabývá správní kontrolou na více místech: správním dozorem v souvislosti s regulačními procesy a regulatorní reformou (odst. 5.3), finanční kontrolou (odst. 6.4) a vnitřní kontrolou (odst. 7.5). Jednotlivé kontrolní procesy mají své specifické funkce a rysy, zároveň však jsou mezi nimi důležité souvislosti. Existují též bílá místa a nejasnosti. Proto bude důležité, aby byl jeden útvar na vládní úrovni pověřen koncepčním a metodickým řízením a koordinací správních kontrol. Přitom bude účelné využívat zkušeností a podnětů shrnutých ve směrnicích pro standardy vnitřních kontrol, vydaných Mezinárodní organizací nejvyšších kontrolních institucí (INTOSAI).

K pilířům demokratického právního státu patří ovšem kontrola, jíž je veřejná správa podrobena ze strany občanů a veřejnosti. Na této kontrole se podílejí různými způsoby občané, jejich představitelé v zastupitelských orgánech a jiných institucích občanské společnosti, včetně nezávislých odborných institucí. Jedním z  úkolů reformy je proto pokračovat v rozvíjení demokratického pojetí veřejné kontroly správy, zejména pokud jde o:

• právo občanů na informace; právo na svobodu projevu; petiční právo; právo podávat stížnosti správním orgánům a právo domáhat se ochrany svých práv u nezávislé instituce, jakož i právní záruky těchto práv;
• povinnost správních orgánů vyřizovat petice a stížnosti ve stanovených lhůtách;
• povinnost veřejné správy informovat veřejnost o své činnosti a skládat z ní účty veřejnosti a jejím představitelům;
• kontrolu veřejné správy nezávislými zastupitelskými, soudními aj. veřejnými institucemi.

Změny správní kultury směrem k otevřené a participativní správě nelze dosáhnout pouze legislativními a organizačními opatřeními. Půjde o dlouhodobý proces, v němž musí sehrát důležitou úlohu vzdělávání a vedení lidí v úřadech a skutečné změny v jejich chování, které podpoří růst zájmu a důvěry občanů v účinnost kritiky.

Závěry analýzy veřejné správy ČR a jejího srovnání se standardem zemí EU vedou k zařazení následujících úkolů do reformní strategie.

10.1 Právo na informace a povinnost veřejné správy informovat o své činnosti

K tomu je třeba mít jak solidní právní základ, tak prostředky, bez nichž se právo na informace a povinnost informovat nedá prakticky uplatnit. Proto bude nutno:

• dotvořit legislativu, realizující ústavní normy a principy v této oblasti, především zákon, který má provést ustanovení čl. 17 Listiny základních práv a svobod;
• položit zvláštní důraz na povinnost veřejné správy skládat účty ze své činnosti veřejnosti a jejím představitelům. To znamená rozšířit praxi, dnes již běžnou v západních demokraciích, kde veřejnoprávní instituce pravidelně informují o své činnosti (především o dosažených výsledcích, hospodaření, investicích, vývoji počtů a kvalifikace zaměstnanců aj.). Povinnost zveřejňovat takové zprávy bude nutno vtělit do právních předpisů, které upravují postavení subjektů veřejné správy a jejich orgánů;
• zapracovat podmínky pro implementaci této legislativy do řídících a kontrolních procesů a do vzdělávání ve veřejné správě;
• využít všech forem šíření informací a jejich poskytování občanům a veřejnosti (blíže odst. 5.5 a 7.3).

10.2 Kontrola veřejné správy Parlamentem a zastupitelstvy územních samospráv

V této oblasti se teprve vytváří nová praxe a zvyklosti v poměrech pluralitní demokracie. V souvislosti s připravovanou revizí Ústavy ČR bude vhodné posoudit též legislativu a praxi, týkající se kontroly veřejné správy Parlamentem. Zejména půjde o koncepčnější a lépe koordinovaný přístup ke zřizování nezávislých institucí s kontrolní působností a o odborné podklady pro uskutečňování parlamentní kontroly.

Obdobně bude třeba postupovat při vytváření legislativy, vztahující se na územní samosprávu.

10.3 Správní soudnictví

Cílem reformy je plně garantovat právo na spravedlivý proces. Z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a v souvislosti s přípravou na vstup do EU vyvstává pro ČR závazek sladit právní úpravu a uplatňování správního soudnictví s touto úmluvou v interpretaci Evropského soudu pro lidská práva. To vyžaduje provést revizi platné právní úpravy správního soudnictví.

Potřeba rozšířit okruh věcí přezkoumatelných nezávislou institucí a větší nároky na znalost specifik složité a různorodé správní materie (půjde napříště nejen o posouzení právních, ale i skutkových okolností, a o interpretaci právních zásad) mluví ve prospěch zvláštní soustavy správního soudnictví, završené Nejvyšším správním soudem. Odpovídá to naší ústavě, tradici a uspořádání ve většině evropských zemí. Důležitá je i ústavou daná možnost přenést z Ústavního soudu na Nejvyšší správní soud pravomoc rušit právní předpisy a rozhodovat o kompetenčních sporech (tato agenda se patrně dále rozroste po vytvoření krajské správy). Smyslem je takto posílit vlastní funkci ústavního soudnictví - ochranu ústavnosti.

Naše dosavadní zkušenost se správním soudnictvím, vykonávaným (navíc zatím jen v "užší" podobě) obecnými soudy, nevede k sjednocování správní judikatury. Ta je nezbytnou podmínkou předvídatelnosti soudního rozhodování, na které apeluje EU. Rozporná správní judikatura nemůže vyvíjet efektivní tlak na zákonnost a kvalitu správního rozhodování. Důsledkem jsou časové a finanční ztráty a oslabování právního vědomí a důvěry občanů v právo. Druhá alternativa, správní soudnictví vykonávané obecnými soudy, si vynucuje podle zahraničních zkušeností vznik velkého množství specializovaných nezávislých institucí (tzv. "tribunálů"), takže se v konečném důsledku prodražuje.

10.4 Stížnosti

Na rozdíl od petičního práva (práva obracet se na státní orgány a orgány územní samosprávy s žádostmi, návrhy a stížnostmi ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu), kterému se dostalo po r. 1989 náležité ústavní a zákonné úpravy, stížnostní právo ve věcech osobního zájmu dosud upravuje zastaralá vyhláška z r. 1958. Přijetí moderní zákonné úpravy stížnostního práva je nezbytné pro posílení demokratických záruk fungování veřejné správy.

10.5 Ombudsman

Posláním ochránce lidských práv, nezávislé instituce fungující ve většině evropských zemí, je nejenom řešit stížnosti na nedostatky v právních postupech správy, ale také na nečinnost, průtahy, a nevhodné či neetické chování a jednání úředníků, které nelze náležitě zohlednit ve správním řízení nebo ve správním soudnictví. V zahraničí a ve studiích EU se oceňuje přínos ombudsmana k prevenci a potírání byrokratických metod a k poskytnutí neformální, nenákladné a rychlé nápravy. Počty úspěšných zásahů dovolují pozitivní hodnocení i z kvantitativního hlediska.

Instituci ombudsmana je nutno zřídit i v ČR. Podmínkou efektivního fungování bude obsazení této funkce osobou s vysokou morální autoritou a zajištění odborně vybaveného zázemí.

Pro reformu z toho vyplývají dva úkoly:

• uzákonit a s využitím zahraničních zkušeností připravit koncepci a pravidla fungování ochránce lidských práv;
• připravit systém výběru a školení odborného personálu pro tento účel.

10.6 Nejvyšší kontrolní úřad

NKÚ vykonává kontrolu hospodaření s majetkem státu a kontrolu plnění státního rozpočtu. Úřad je oprávněn v rámci své působnosti provádět kontrolu u všech správních úřadů a státních orgánů, kromě České národní banky, a dále u fyzických a právnických osob. Obce rovněž podléhají kontrole NKÚ, avšak pouze jde-li o hospodaření s prostředky státního rozpočtu nebo o hospodaření s prostředky vybíranými na základě zákona, s výjimkou prostředků vybíraných obcemi v jejich samostatné působnosti.

Nejvyšší kontrolní úřad by měl působit tak, aby nenahrazoval potřebný, ve svém celku pokrývající (úplný) funkční systém finanční kontroly zajišťovaný v rámci výkonu státní správy. Je třeba, aby fungovala kontrola hospodaření s majetkem a majetkovými právy státu včetně hospodaření s finančními prostředky státu, a to na úrovních vnitřní kontroly, kontroly v rámci resortu a nadresortní kontroly (zpravidla Ministerstvo financí a finanční orgány). NKÚ by měl stát nad tímto kontrolním systémem exekutivy a namátkově podle aktuální potřeby fungování tohoto systému ověřovat a hodnotit. Výsledky činnosti úřadu by měly být vždy objektivní a kvalifikované a měly by napomáhat tomu, aby se příslušné orgány mohly rozhodnout s úplnou znalostí věci. Úřad musí ovšem působit bez ohledu na momentální politickou situaci a politické vlivy v kontrolovaných subjektech.

Je třeba vytvořit takové předpoklady, aby činnost úřadu byla na vysoké odborné a morální úrovni, např. promítnutím postavení kontrolora do zákona o státní službě.

Existují též případy, kdy není možné, vhodné nebo dostatečně operativní, aby kontrolu provedl NKÚ nebo jiný státní finanční kontrolou pověřený orgán. Bylo by dobré zvážit, zda a jak by určité kontrolní funkce, pokud jde o finanční kontrolu, mohly zajistit nejvyšší orgány - vláda nebo Parlament.