Česká republika bude
v nadcházející etapě řešit řadu úkolů prvořadého významu pro její
další demokratický vývoj, posílení výkonnosti ekonomiky, uspokojivé řešení
sociálních problémů a posílení vnitřní a vnější bezpečnosti. Podstatnou
úlohu přitom bude hrát zapojení země do mezinárodní spolupráce. Mimořádné
úsilí si vyžádá příprava našeho vstupu do EU.
Plnění těchto úkolů
je nemyslitelné bez vysoce kompetentní a výkonné veřejné správy. I pro nás platí
závěry o úloze efektivního státu a plně funkční demokratické veřejné správě
jako podmínek úspěšného rozvoje ekonomiky a plnění dalších společenských
cílů. Stanoviska a závěry předních mezinárodních organizací, podložená rozbory
praxe desítek států, jsou shrnuta v prvé části analýzy.
Analytické práce,
provedené v rámci tohoto projektu, potvrzují a v některých směrech
doplňují a specifikují závěry dokumentů EU k situaci české veřejné správy
a nezbytnému urychlení její zásadní reformy.
Česká republika má
dnes systém veřejné správy, který svou základní strukturou, lidskými zdroji,
finančními, právními a dalšími prostředky a kapacitami má základní předpoklady
a vybavení pro své úkoly. Ovšem pouze za podmínky, že lidských a ostatních zdrojů
bude efektivně využíváno, že se urychleně vyřeší zanedbávané a odkládané
problémy a že se kvalita a výkonnost správy v krátké době dostane
v zásadních parametrech na kompatibilní evropskou úroveň.
Analýza potvrdila
oprávněnost kritických výhrad dokumentů a studií EU i českých a zahraničních
odborníků k dosavadnímu průběhu reformy veřejné správy v ČR, která se značně
opozdila za celkovým procesem transformace společnosti a stala se vážným
limitujícím činitelem vstupu ČR do EU. Hlavními příčinami zpoždění a deficitů
reformy veřejné správy bylo podcenění významu veřejné správy a veřejného
sektoru pro úspěšný postup demokratické a protržní transformace i důležitosti
efektivní správy a fungujícího veřejného sektoru pro vyrovnaný hospodářský
růst. Často zdůrazňovaná pravda, že reforma je dlouhodobý proces, spočívající v
postupném uskutečňování jednotlivých kroků, by neměla být záminkou pro
odkládání celkové koncepce. Dílčí reformní opatření bez jednotící koncepce,
strategie a koordinace nejen že ucelenou reformu nevytvoří, nýbrž hrozí tím, že se
reforma bude provádět neefektivně, promrhají se finanční prostředky a lidský
potenciál, "zaděláme si" na další inflaci legislativních změn, a vzniknou
četné další obtíže.
Pro úspěšnost reformy
veřejné správy je nezbytné, aby se stala politickou prioritou vlády a aby její
uskutečňování mělo podporu všech demokratických politických sil. Úspěch reformy
bude záviset na faktické politické podpoře včetně finanční, na podpoře
veřejnosti, využití informací a informačních technologií, v neposlední míře
však i na samotných protagonistech a účastnících reformy. Příprava a zejména
provádění reformy nemůže být jen dílem úzkého okruhu úředníků a odborníků.
Je potřebné vést ji jako otevřený proces za účasti všech dostupných odborných
pramenů a praktických zkušeností, odborníků i v dialogu s širokou
veřejností. Mimořádný důraz nutno položit na informovanost přímých
účastníků, zaměstnanců veřejné správy s cílem posílit jejich proreformní
angažovanost a omezit jejich obavy a reorganizační frustrace. To však znamená, že
každá restrukturalizace spojená s přesuny nebo redukcí počtu správních
zaměstnanců musí být spojena s programy rekvalifikace a zárukami ze strany
zaměstnavatele.
Reforma veřejné správy
se dosud v ČR chápala ve velmi zúženém pojetí jako zřízení krajské správy a
přijetí zákona o státní službě. Cíle reformy, která by zajistila kompatibilitu
naší veřejné správy se západní úrovní, jsou však mnohem širší i hlubší;
týkají se samotné podstaty veřejné správy, její úlohy, funkcí a prostředků.
Rozhodující bude proto vycházet z vize žádoucího budoucího rozvoje české
společnosti, ekonomiky a státu. Rozhodující otázka zní: Jaký chceme mít stát a
jakou úlohu má tento stát sehrát v budoucím rozvoji naší společnosti a země?
Reformu veřejné správy
je třeba dát do souvislosti s reformou veřejného sektoru, s decentralizací a
deetatizací veřejných služeb. Úkolem veřejné správy je podpora soukromého
sektoru, včetně malého a středního podnikání, rozvíjení efektivních
kooperačních vztahů mezi veřejným a soukromým sektorem, koncipování a
uskutečňování účinné politiky sektorové, regionální, sociální, zdravotní,
ochrany životního prostředí, a jiných. Ve všech těchto oblastech musí stát úzce
spolupracovat a dosahovat konsensu se soukromým sektorem, občanskou společností a
širokou veřejností. Dobře fungující veřejná správa a veřejný sektor vytváří
podmínky pro prosperitu soukromého podnikání zejména též alokací veřejných
investic a zakázek, vytvářením optimální a racionální infrastruktury cestou
modernizace komunikačních sítí, informačními službami pro občany a podnikatelské
subjekty, poskytováním odborné a technické pomoci územním samosprávám a dalšími
prostředky. To se týká i úkolů státní správy při omezování "šedé"
ekonomiky, zajišťování řádného odvodu daní, jakož i postihu a prevence
hospodářské kriminality.
V koncepci i dalším
průběhu reformy by měly být vyjasněny rozsah a obsah úkolů veřejné správy a
veřejných služeb i při plnění sociální funkce státu, resp. závazků státu
vůči občanům, které odpovídají jejich hospodářským, sociálním, a kulturním
právům podle Listiny, Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a
kulturních právech a jiných základních dokumentů.
Nezbytné je podstatně
zredukovat byrokratickou zátěž občanů a podnikatelských subjektů. Dosud se
uplatňuje nadměrně princip "diskrétnosti" správy místo demokratického
principu "publicity" správy. Pro vztah mezi správou a veřejností je
důležité, aby správa nejednala arbitrárně, zejména jde-li o rozhodování ve
správním řízení. Pocit bezmocnosti občana je mnohdy spojen s neodůvodněnou
nečinností správy, proti níž zatím český právní řád poskytuje jen málo
ochrany. Nedůvěru ke správě vzbuzuje i nedůsledné stíhání veřejnoprávních
deliktů (správních deliktů i trestných činů, které má odhalovat a vyšetřovat
policie ČR). Pro slaďování vztahu mezi veřejnou správou a veřejností by mohla mít
značný význam instituce českého "ombudsmana", jejímž úkolem by bylo
řešit stížnosti nejenom na právní postupy správy, ale především také
na její nečinnost, průtahy, nevhodné formy jednání apod., které v odvolacím
řízení správním ani ve správním soudnictví zpravidla řešit nelze.
Reformu veřejné správy
nelze oddělit od reformy práva, posílení relevantních právních institutů a
institucí. V zájmu harmonizace českého práva s právem EU, srozumitelnosti a
přehlednosti práva a posílení právní jistoty občanů je třeba posílit
legislativní činnosti ústřední státní správy. Do legislativních pravidel a praxe
státní správy je třeba promítnout doporučení OECD, týkající se regulatorní
reformy. Do úpravy správního řízení a správního trestání je nutno promítnout
"Principy správního práva týkající se vztahů mezi úřady a soukromými
osobami", dokument Rady Evropy, vyjadřující evropský standard v této
oblasti. Bude třeba dotvořit systém správního soudnictví tak, aby mohlo plnit úlohu
garanta zákonnosti a nestrannosti správního rozhodování, a zřídit Nejvyšší
správní soud, předpokládaný Ústavou, jehož funkcí bude působit ke zvýšení
odbornosti, jednotnosti a předvídatelnosti správního rozhodování a snížit zátěž
obecných soudů a Ústavního soudu.
Tím, že jsme
“přeskočili” fázi důkladnějšího rozboru minulosti (a nedeklarovali zřetelně,
s čím je třeba se definitivně rozloučit a která pozitiva je vhodné uchovat) a
obešli se bez komplexní analýzy a koncepce ( která by jasně vymezila důvody, cíle a
prostředky reformy a dala je do souvislostí), reforma se v chápání některých
jejích aktérů redukuje na vybraná “technická” opatření, “dosazování”
prvorepublikových nebo zahraničních vzorů apod. Mnohé základní otázky, týkající
se smyslu změn: jaký stát a jakou veřejnou správu chceme a za daných podmínek
můžeme mít; jakou úlohu má v připravovaném modelu mít státní správa a
samospráva; podle jakých pravidel privatizovat veřejné služby a angažovat privátní
firmy pro zajišťování veřejných služeb aj. nebyly ani nastoleny, natož
zodpovězeny. To se týká i zjišťování, s jakými výsledky a náklady veřejná
správa plní svou úlohu, jak je efektivní, jak je hodnocena veřejností a jak reaguje
na podněty a kritiku. Dosavadní rozptýlené sporadické kroky k omezení
byrokracie, organizačním zlepšením apod. mají omezený dopad. K jádru problému se
nedostávají.
Není ovšem třeba
"vynalézat vynalezené". Zkušenosti členů EU i dalších zemí jsou nám
k dispozici. Na podporu reformy v zemích střední a východní Evropy byla
zpracována řada studií a uskutečnily se četné akce výměny zkušeností. Využití
těchto příležitostí bylo dosud slabé, protože do zahraničních styků je zapojena
jen velmi úzká skupina jazykově vybavených odborníků, nemáme národní základnu
pro studium a výzkum veřejné správy a pro analýzu politik a strategické studie v
této oblasti (ať na vládní nebo vysokoškolské úrovni). V důsledku toho i
závažné dokumenty a studie, jako doporučení OECD k deregulaci, rotterdamský
dokument programu SIGMA, studie EIPA, Maastricht 1997 a mnohé další nejen že nevešly
ve známost našich úřadů (o veřejnosti nemluvě), nýbrž nejsou ani k dispozici na
jednom místě a mnohdy je ani neznají autoři různých reformních návrhů.
V posledních letech bylo
vypracováno množství reformních dokumentů a návrhů, které obsahují řadu
využitelných námětů. Celková reformní strategie však dosud vytvořena nebyla. Po
listopadu 1989 bylo dosaženo kvalitativní změny v demokratickém a samosprávném
charakteru veřejné správy a v základních rysech i v podřízení správy principu
právního státu. Naproti tomu statut úřednictva zůstal v zásadě nedotčen a
rovněž personální management motivující úředníky k vyšší úrovni a efektivitě
jejich odborné práce je v začátcích. Byla zanedbána cílevědomá personální
správní politika, zaměřená na budování potřebných personálních kapacit pro
strategické rozhodování, koncepční řízení a celkovou přestavbu správního
aparátu, odpovídající změněnému poslání a funkcím veřejné správy. Také
kontinuita správního centralismu podpořená dlouhodobou neexistencí regionálního
stupně územní správy a samosprávy zůstává slabým místem ve vývoji české
veřejné správy.
Personální řízení ve
státní správě je resortně roztříštěné a koncepčně neujasněné. Prvořadou
prioritou podle našich i zahraničních expertů je přijetí zákona o státní
službě. K tomu bude nutné připravit a) koncizní záměr služebního zákona s
jasně vyjádřenými cíli a alternativními návrhy, doloženého očekávanými dopady
navrhovaných řešení, případně důsledků dalšího váhání ve věci tohoto
zákona; b) koncepci personální politiky a personálního řízení ve státní službě
a c) reformu odměňování ve státní správě.
Systém vzdělávání
pracovníků ústřední státní správy je nesoustavný a nekoordinovaný a
v jednotlivých resortech je jeho kvalita nestejná. Vzdělávání se často
podceňuje a potřeby jeho využití pro realizaci reformy i pro osobní rozvoje
jednotlivců nejsou ujasněny. Hlubší analýze je třeba podrobit současný stav
vzdělávání a jeho bariér, hlavní krátkodobé i dlouhodobé potřeby organizací
veřejné správy i jednotlivců a možnosti využití moderních vzdělávacích
koncepcí a metod, úspěšně uplatňovaných jak v soukromém, tak ve veřejném
sektoru v zahraničí. Strategie vzdělávání a rozvoje lidských zdrojů ve státní
správě musí být pojata a uvedena do života a jako nedílná součást reformy a
rozvoje personálního řízení ve veřejné správě. Nezbytné bude zřízení
instituce (např. Institutu státní nebo veřejné správy) pro koncepci a politiku
vzdělávání a pro přípravu a realizaci hlavních vzdělávacích programů ve
veřejné správě.
Jisté předpoklady pro
příznivý obrat v postupu reformy veřejné správy vytváří přijetí ústavního
zákona z r. 1997, podle něhož bude zřízena krajská správa a samospráva v roce
2000, a usnesení vlády z března 1998, jímž vláda schválila program dalšího
postupu reformy veřejné správy a obnovila přípravu zákona o státní službě. V
souvislosti s připravovanou druhou etapou územní decentralizace se zpracovává
řada legislativních návrhů, týkajících se krajské a obecní samosprávy a státní
správy. Připravují se zásadní změny v oblasti veřejných financí a podmínky pro
aplikaci evropské politiky strukturálních fondů. Pokročily práce a jednání na poli
harmonizace českého práva s právem komunitárním. Proces politické reflexe
tohoto problému byl podnícen kritikou ze strany veřejnosti a podnikatelských kruhů a
potřebou uvést veřejnou správu na úroveň srovnatelnou s evropskými standardy,
konkurenceschopnou ve vztahu k soukromému sektoru a k zahraničí. Podobně
jako v jiných transformujících se zemích sehrává důležitou roli tlak,
související s přístupovým procesem k EU. Dosavadní reformní dokumenty
včetně výše uvedeného vládního usnesení však málo spojují reformu veřejné
správy s reformou veřejného sektoru, s její proměnou ve veřejnou službu, s
modernizací veřejných služeb a s razantními změnami informačních a
komunikačních procesů, které neznamenají jen využití nových technologií, ale
mění zásadním způsobem úlohu informací a podmínky výkonu správy a požadavky na
ni kladené.
Všechny dosavadní
expertízy a diskuse se shodují v závěru, že koncipování a provádění reformy je
třeba svěřit odborně vybavenému centru s náležitým rozhledem a autoritou,
schopnému realizovat vládní odpovědnost za reformu. Tento útvar by měl působit při
vládě (např. jako součást Úřadu vlády) vzhledem ke své úloze a potřebě
ochránit reformu jako celek před resortismem a diskontinuitou v případě politických
změn. Nabízí se zřízení jednoho místa pro řízení reformy veřejné správy a
řízení státní služby.
Je nezbytné vytvořit
vysoce kompetentní zázemí pro reformu a další zdokonalování státní a veřejné
správy v podobě centra nebo ústavu, pověřeného analytickými studiemi,
získáváním informací o zahraničních zkušenostech a jejich vyhodnocováním,
informační podporou reformy, poradenskou činností orgánům státní správy, popř. i
dalšími odbornými službami. Stejně naléhavé je institucionální zabezpečení
vzdělávání a rozvoje pracovníků veřejné správy zřízením institutu státní
správy nebo podobné organizace. I zde se nabízí zřízení více-funkční instituce.
Pro další postup
reformy je třeba připravit především, jako základ strategie reformy, ucelenou vizi
reformy, tj. jasnou představu o cílech, kterých má být dosaženo v budování
moderní a efektivní veřejné správy pro rozvoj české společnosti, ekonomiky a
státu pro třetí tisíciletí, plně srovnatelné a schopné aktivní součinnosti s
členskými zeměmi Evropské unie.
Strategický plán
reformy na 5-8 let musí vycházet z těchto základních cílů a požadavků. Měl by
definovat oblasti a úkoly reformy, věcné a časové priority, hlavní lhůty a
termíny, postup a návaznost provádění změn, organizační zabezpečení,
odpovědnost za realizaci a potřebné finanční a jiné zdroje.
Strategie reformy musí
být schválena vládou a předložena Parlamentu, který by měl být periodicky
informován o postupu přípravy a uskutečňování reformy.
Strategie musí rovněž
definovat určité základní zásady reformy, mezi něž patří informování a
zapojení širší veřejnosti, spolupráce s podnikatelskou sférou, využívání
evropských zkušeností a expertíz, zejména však maximálně možné zapojení
pracovníků státní a veřejné správy na různých úrovních jak do přípravy, tak
do vlastního provádění reformních opatření a změn.