Kap. 6 LIDSKÉ ZDROJE
Lidské zdroje se považují za hlavní a nejcennější prostředek veřejné správy, protože naprosto zásadním způsobem ovlivňují její celkovou úroveň a účinnost. Je mnohem snazší měnit zákony a reorganizovat státní orgány než vybudovat a uchovat vysoce kompetentní a státu a občanům oddanou státní službu, a zabezpečit celoživotní vzdělávání všech pracovníků veřejné správy v rychle se vyvíjejícím ekonomickém a sociálním prostředí.
6.1 Státní služba v současné Evropě Tato analýza se zaměřuje především na tu část zaměstnanců veřejné správy, kterou zařazujeme do kategorie státní služby. Vyznačují se obvykle zvláštním právním postavením ve správních úřadech, kde se podílejí na výkonu veřejné moci (jsou nadáni pravomocí nebo se podílejí kvalifikovaným způsobem na rozhodovacích procesech), disponují veřejnými prostředky, přicházejí do styku se závažnými informacemi atd. Proto je zvýšený zájem na jejich profesionalitě, nestrannosti, politické nezávislosti, výkonnosti, atd.
V postkomunistických zemích je na pořadu dne zásadní reforma státní služby. Česká republika v tomto procesu dnes zjevně zaostává za většinou těchto zemí, které již vytvořily základy právní úpravy státní služby a moderní personalistiky, zřídily nebo modernizují vzdělávací instituce pro veřejnou správu a mají orgány odpovědné za tuto oblast.
Cílem reforem je státní služba, odpovídající principům demokratického právního státu a efektivního výkonu veřejné správy. Proto musí být
Země EU dnes nemají jednotný systém státní služby - poměry v jednotlivých zemích odrážejí jejich historické a jiné zvláštnosti. V zásadě lze rozlišovat dva systémy státní služby:
Kariérní systém předpokládá zvláštní veřejnoprávní režim státních zaměstnanců. V zemích, které podřizují právní poměry těchto zaměstnanců pracovnímu zákonodárství, existují zpravidla zvláštní zákony, upravující specifika státní služby. Podle rotterdamského dokumentu SIGMY již zmíněného v kap. 1 všechny členské země EU “mají profesionální státní službu, spravovanou na základě zákona, v níž přijímání zaměstnanců a služební postup jsou založeny na zásadách soudobého managementu lidských zdrojů (včetně odborných předpokladů, dovedností, motivace , stability pracovních sil) a loajálního výkonu vládní politiky”. Tyto země také zdůrazňují a aplikují pravidla etického chování veřejných úředníků. Jak jsme již uvedli v kap. 1, tento dokument řadí zřízení státní služby se všemi základními atributy, tj. na jedné straně vymezením povinností a práv a kontroly, a na druhé straně zabezpečením ochrany před nežádoucími vlivy a tlaky, za klíčový prvek demokratických reforem. Kariérní státní služba podporuje růst kvalifikace a zhodnocování zkušeností, a spolupráci a kooperaci uvnitř státní správy i ve vztahu k dalším veřejným subjektům. Je tedy “produktivní dlouhodobou investicí”.
Tyto závěry doplňují dvě informativní zprávy, které pro účely tohoto projektu zpracovali experti v rámci programu SIGMA. Podstatné je ovšem, abychom z tradičního systému dosud v Evropě převažujícího nepřebírali to, co již nevyhovuje novým podmínkám a co je na ústupu. Důležitá je analýza dopadů a rizik zvažovaných modelů, která by snížila nebezpečí rozhodování na základě jednostranných informací a očekávání. Snaha snižovat veřejné výdaje a zvyšovat pružnost a přizpůsobivost veřejné správy vede k tendenci redukovat státní službu a vyhradit zvláštní režim jen pro ty zaměstnance správních úřadů, u nichž je odůvodněn výše uvedenými kritérii.
6.2 Situace v České republice Současná situace správního aparátu je poznamenána 40ti lety nedemokratických poměrů, upřednostňování kritéria politické spolehlivosti před odborností a výkonností, zneužívání státní správy pro cíle vládnoucí strany, rozkladu etických hodnot a správní kultury. Bohužel, od změny režimu v listopadu 1989 se personální politice, personálnímu řízení a rozvoji lidských zdrojů ve veřejné správě věnovala nedostatečná péče a změny provedené od roku 1989 do dnešního dne neodpovídají ani potřebám ani možnostem této země.
Kromě odchodu nejvíce zkompromitovaných osob a výměn na řadě vedoucích míst došlo po listopadu 1989 k odlivu mnoha schopných úředníků do soukromého sektoru. Tento trend se nepodařilo zastavit především vzhledem k platovým poměrům a zamlženým perspektivám ve veřejném sektoru. Důsledkem je téměř nulový zájem mladých odborníků, především z nedostatkových profesí, o nástup do státní služby, nedostatečná generační obměna a skutečnost, že slušný chod aparátu spočívá na řadě míst na příslušnících přesluhující generace.
Příčinou nejsou ovšem jen nízké platy, které jsou zejména pro mladší zaměstnance limitujícím faktorem, ale celkově neuspořádané poměry ve státní službě, které nezaručují zaměstnancům odborný růst, služební postup podle definovaných pravidel a jasnou služební perspektivu.
Zákon o státní službě nebyl dosud přijat, státní personální politika nebyla definována, žádný orgán nenese odpovědnost za centrální řízení státní služby. Dosavadní politická prohlášení ke státní službě se soustřeďují na obecné principy, zejména naplnění ústavy, depolitizace, prevence korupce, profesionalizace a zamezení nadměrné fluktuace. Některá prohlášení degradují význam a úlohu státu a demoralizují pracovníky veřejné správy. Stát své zájmy a principy v této oblasti ještě jednoznačně a uceleně nedefinoval.
Personální řízení se v praxi chápe a provádí spíše jako personální evidence a administrativa. V resortech i v celém systému veřejné správy je roztříštěné a nekoncepční. Péče o rozvoj lidských zdrojů je ponechána na uvážení řídících pracovníků, kteří nejsou pro tento úkol připraveni, nedoceňují jeho význam a mají o něm většinou značně zjednodušené představy. Většina vedoucích pracovníků vidí svou roli v personalistice pouze ve stanovení platů a odměn a schvalování reorganizací a s nimi spojených přesunů lidí. Slabě obsazené personální útvary neplní svou úlohu v oblasti strategie a rozvoje lidských zdrojů a mají jen nepatrnou oporu ve vedení úřadů.
Kritika státní služby ze strany veřejnosti, podnikatelů, politických kruhů a našich i zahraničních odborníků, se proto často týká otázek spadajících do oblasti lidských zdrojů: neodpovídající kvalifikace, nízké výkonnosti, byrokratismu, korupce, neochoty a nezájmu o potřeby a problémy občanů. Mnozí pracovníci veřejné správy si dosud myslí, že občané existují pro ně, nikoliv oni pro občany. Rovněž jsme se nedokázali zbavit politizace úřednického aparátu, která má své kořeny v minulém režimu. Někteří úředníci považují za nejdůležitější být dobře zapsáni u určité politické strany, což může být výhodnější než perfektní výkon služby. Česká politická sféra dosud nepochopila, jak nevhodným ovlivňováním státních úředníků poškozuje veřejnou správu a konec konců i sebe sama.
Hlavní problémy je možno shrnout do následujících bodů:
Reforma státní služby se až dosud soustřeďovala převážně na přípravu zákona o státní službě. Význam takového zákona je v našich podmínkách prvořadý. Jen zákon může garantovat nezbytné jistoty, vnést do státní služby potřebný řád, upravit práva, povinnosti a odpovědnost státních zaměstnanců, a definovat kritéria, podle nichž budou jednotlivci sami schopni posuzovat své možnosti, perspektivy a potřeby pracovního zlepšení a dalšího vzdělávání. Bez osobní odpovědnosti se odpovědnost orgánů veřejné správy stává značně iluzorní záležitostí – správní orgán kolektivně potrestat nelze.
Zároveň se v politických projevech a postojích úřadů projevuje dobře známá tendence přeceňovat moc práva. ("Máme zákon, je to ošetřeno, co ještě chcete?"). Naši i zahraniční experti mnohokrát upozornili, že jde o komplexní problém, začít je nutno přijetím koncepce s uvážením dopadů a rizik možných řešení a je nezbytné s dostatečným předstihem začít vytvářet personální předpoklady, tj. vyškolit personalisty, zahájit vzdělávací programy pro doplnění státní služby o chybějící odborníky, připravit evaluační a rekvalifikační programy a programy osobního růstu, atd. Některé kroky v tomto směru byly zahájeny bývalým ÚLVS, po jeho zrušení se v nich však systematicky nepokračovalo.
Zásady zákona o státní službě byly již v roce 1994 projednány ve výborech Poslanecké sněmovny, následný návrh zákona vláda však na pořad svého jednání nezařadila. Příčiny byly v politických neshodách, tehdejší návrh nebylo i proto možno dořešit. Bylo též nesnadné v řadě koncepčních otázek najít jedno řešení, platné jak pro krátkodobé, tak pro dlouhodobé cíle.
Návrh věcného záměru služebního zákona z května 1998 proto oddělil přechodnou etapu konsolidace státního aparátu od budoucí druhé etapy, v níž se teprve předpokládá zavedení definitivy, tedy kariérního systému, v plném rozsahu. Některé teze návrhu by bylo vhodné znovu zvážit. To se týká např. záruk ústavního práva občanů na rovný přístup k veřejným funkcím (čl. 21 odst. 4 Listiny), bez nichž nelze zamezit politizaci a nepotismu ve veřejné správě. V současném světě by byl také neobvyklý zákaz členství úředníků civilní služby v politických stranách.
6.4 Etika a správní kultura V prostředí státní správy, která se dosud zbavuje dědictví minulosti, která není ještě ustálená, kde fluktuace zaměstnanců a střídání vedoucích na vyšších místech jsou značné, a která trpí nedostatkem pozitivních příkladů a vzorů, nelze dosud počítat s působením ustálených a všeobecně přijímaných etických standardů a správní kultury. U nás se navíc otázkám etiky věnovala malá pozornost přesto, že máme k dispozici etické kodexy veřejné správy, které byly přijaty v řadě zemí (např. Velká Británie, Portugalsko), a doporučení k otázkám správní etiky vydávaná nebo v současné době projednávaná v OECD, EU, Radě Evropy i jiných organizacích.
Pochopitelně samo vydání etického kodexu bez návazných opatření v personálním řízení a veřejné kontroly by nemohlo být dost účinné. Podstatné je proto takové kodexy široce popularizovat a etické aspekty správní práce postupně prosazovat do myšlení a jednání řídících pracovníků. Potřebujeme vzory žádoucího chování a jednání, průpravu pro působení ve správě včetně vyjasňování etických problémů, všestrannou podporu růstu lidských zdrojů, pravidelné hodnocení pracovníků, spojování motivace se zvyšováním úrovně správní kultury a etickým jednáním. Všech racionálních prostředků podporujících zvyšování etiky a kultury správy je třeba využít.
6.5 Vzdělávání a rozvoj lidských zdrojů Nahodilost a nekoncepčnost, které převažují v personálním řízení v české veřejné správě, se nemohly neprojevit ve vzdělávání a rozvoji jejích pracovníků. Úplný přehled o realizovaných vzdělávacích aktivitách a jejich skutečném dopadu chybí. Přesto lze říci, že situace v jednotlivých resortech je velmi rozdílná. Rysy systémového přístupu se projevují spíše u dekoncentrované státní správy odpovědné za vymezené technické úseky (finanční úřady, celní služba, úřady práce apod.). Na úrovni ministerstev dominuje vzdělávání v jazycích a informačních technologiích a začíná se rozvíjet určité vzdělávání nově přijatých pracovníků a krátké školení pro některé vedoucí pracovníky a vybrané specialisty, např. v otázkách příprav na vstup do EU.
Meziresortní koordinace je však minimální. Nad potřebami a politikou rozvoje lidských zdrojů pro období ekonomické a společenské transformace a příprav na členství v Evropské unii se dosud nezamyslela česká veřejná správa jako celek ani její důležité složky jednotlivě. Česká republika se od jiných evropských zemí odlišuje i tím, že nemá institut ani školu státní nebo veřejné správy ani programy potřebné úrovně pro přípravu špičkových a budoucích státních úředníků.
Úloha vzdělávání v řešení základních problémů veřejné správy se redukuje na převážně nahodilé vysílání jednotlivců do kurzů (včetně zahraničních kurzů a stáží). Pracovníci veřejné správy nevidí, že by se na vzdělávání kladl výrazný důraz a že by bylo vyžadováno a vysoce ceněno jejich představenými. Motivace pro vzdělávání a sebevzdělávání je slabá. Vcelku lze říci, že byla promarněna příležitost využít vzdělávání v rozsáhlé míře jako jednoho ze základních nástrojů reformy a modernizace české veřejné správy. Při absenci perspektivy a politické vůle tomu ani nemohlo být jinak. Podstatné zvýšení úrovně vzdělávání a rozvoje lidských zdrojů se proto v české veřejné správě stalo naléhavou nutností a nesnese dalších odkladů. Jako žádoucí se jeví tyto směry:
Nejprve bude však zapotřebí doplnit a prohloubit informovanost o skutečném stavu vzdělávání a rozvoje lidských zdrojů na různých úrovních a v různých sektorech veřejné správy a provést hlubší analýzu skutečných potřeb posuzovaných jak z hlediska samých pracovníků veřejné správy (poptávka), tak z hlediska mezinárodních tendencí a očekávaného budoucího vývoje, na nějž se veřejná správa musí dobře připravit.
6.6 Závěry ke kapitole 6
|