| KAP. 5 FINANCOVÁNÍ STÁTNÍ SPRÁVY
5.1 Vymezení státní správy z hlediska financování Problém nejasně definovaných orgánů státní správy se velmi zřetelně projevuje v organizaci jeho financování. Ministerstvo financí, které vydává závaznou rozpočtovou skladbu jako opatření ministra financí (dle zmocnění v § 10 zákona č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky), zařazuje mezi orgány a organizace státní správy ty, u nichž zřizovací nebo jiný zákon přímo výkon státní správy uvádí. Je ovšem známo, že v některých případech soud již rozhodl proti tomuto zatřídění. Z tohoto členění vyplývá, že po odečtení příslušníků policie, vězeňské služby a celníků pracovalo v roce 1997 ve státní správě 146 tisíc zaměstnanců.
Poznámka: v těchto počtech nejsou zahrnuti zaměstnanci okresních úřadů (skutečnost roku 1997 činí 15 765 zaměstnanců ). Celkový počet pracovníků státní správy - 146 tisíc tedy představuje součet 130 168 z výše uvedené tabulky a 15 765 pracovníků okresních úřadů. Z celkových 33 kapitol státního rozpočtu je financování státní správy zakomponováno v 26 kapitolách. Ve 23 případech jsou správci těchto kapitol ústřední odvětvové orgány státní správy (v čele 14 z nich stojí člen vlády), zbývající jsou sem zařazovány spíše z hlediska technického (kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády, Ústavní soud). Prostřednictvím těchto kapitol jsou financovány i další podřízené orgány státní správy, které mají buď územní působnost (např. Úřady práce, Finanční úřady a pod.) nebo mají specializovanou odbornost (Puncovní úřad, Česká školní inspekce pod.).
Při ještě širším pohledu na tuto problematiku by bylo možno veřejnou sféru vnímat jako "nepodnikatelskou sféru". Takový pohled v současné době ve svých statistických šetřeních praktikuje Český statistický úřad a vykazuje v této kategorii např. za rok 1997 cca 780 tisíc zaměstnanců ve fyzických, respektive 730 tisíc zaměstnanců v přepočtených počtech. Uvedené počty zahrnují zaměstnance organizací plně nebo částečně financovaných ze státního či místního rozpočtu a instituce, které nehospodaří za účelem zisku (např. veřejně prospěšné instituce, zdravotní pojišťovny a pod.).
5.2 Rozpočtování Rozpočet orgánů státní správy je zásadně roční. Pouze jako podkladový materiál se zpracovávají tříleté rozpočtové výhledy některých ukazatelů. Celý systém vytváření a schvalování rozpočtů státní správy je začleněn do přípravy a schvalování státního rozpočtu jako jeho neoddělitelná součást. Státní správa nemá na úrovni kapitol ani agregátně určeny závazné rozpočtové ukazatele, které by určovaly objem prostředků na provoz státní správy vyčleněných. Suma, se kterou budou orgány a organizace státní správy hospodařit v běžném roce, se určuje až po schválení státního rozpočtu Poslaneckou sněmovnou Parlamentu. Správce každé kapitoly provede rozpočtový rozpis na všechny své organizace i na svůj vlastní úřad a rozhodne tak sám o sobě. Výjimkou jsou pouze počty pracovníků a mzdové prostředky, které vláda schvaluje jako závazný ukazatel podle orgánů skupin organizací a tedy i organizací státní správy.
5.3 Vývoj počtu zaměstnanců státní správy Vývoj státní správy charakterizovaný počty pracovníků má v minulých letech rostoucí trend, což je zvláště způsobeno tím, že stát přejímá od zaměstnavatelů některé činnosti, které v době centrálně řízené ekonomiky a státního monopolu byly zajišťovány decentralizovaně (např. výpočet poskytování sociálních dávek), a také rozšiřováním některých tradičních aktivit, které v nových podmínkách nabyly na rozměru (např. rozšíření počtu hraničních přechodů a zvýšení aktivity na hranici si vyžádalo zvýšení počtu pracovníků celní správy). Některá významná zvýšení počtu pracovníků státní správy vlastně neznamenají zvýšení počtu státních zaměstnanců, protože se pouze mění statut organizací a zaměstnanců (např. Drážní úřad existoval již dříve, ale neměl status státní správy apod.). Celkový počet státních zaměstnanců má ovšem dlouhodobě klesající trend - viz srovnání roku 1994 a roku 1998 v následující tabulce.
Pozn. Tvrzení uvedené výše o přelévání mezi státní správou a rozpočtovými a příspěvkovými organizacemi dokumentuje zejména srovnání roku 1995 a 1996, kdy počet pracovníků státní správy stoupl skokem o 67 tisíc, ale souhrnný počet státních zaměstnanců o dva tisíce klesl.
Celkem zaměstnává rozpočtová a příspěvková sféra zhruba 11% celkového počtu zaměstnanců v České republice. Z hlediska vynaložených mzdových prostředků se jedná v roce 1997 o rozpočtový výdaj ve výši cca 74,3 mld. Kč. Spolu s odpovídajícími prostředky na sociální a zdravotní pojištění, včetně základního přídělu do FKSP, pak cca 100 mld. Kč. Ve vztahu k celkovým rozpočtovým výdajům dosahuje podíl těchto “osobních” výdajů téměř 20% ( vlastní mzdové výdaje 14,2 % ). Ve srovnání s Francií (kde podíl osobních výdajů činí 40%), ale i Rakouska a SRN nejsou osobní výdaje příliš vysoké a dá se očekávat tlak na jejich růst .
5.4 Vybavenost orgánů a organizací státní správy Vybavenost orgánů a organizací vykonávajících státní správu není centrálně koordinovaná a je tedy velmi diferencovaná. Mimořádné je především to, že správci rozpočtových kapitol, kteří jsou současně orgány státní správy, rozhodují o svém rozpočtu naprosto nezávisle v rozměrech daných velikostí kapitoly. Široké spektrum úrovně vybavenosti finančními prostředky, movitými a nemovitými prostředky ukazují pouze občasně provedená nesystematická šetření, ze kterých prakticky nejsou vyvozovány závěry pro financování (pokusy Ministerstva financí v tomto směru byly zamítnuty).
5.5 Odměňování zaměstnanců státní správy
Ke sjednocení způsobu odměňování v celé rozpočtové sféře došlo v roce 1992 vydáním zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech. V působnosti tohoto zákona jsou, zjednodušeně řečeno, odměňováni zaměstnanci zaměstnavatelů, jejichž výdaje či náklady na platy jsou zabezpečovány ze státního rozpočtu nebo z úhrad podle zvláštních zákonů. Kromě rozpočtových a většiny příspěvkových organizací to jsou dále např. zaměstnanci obcí, některých státních fondů, státních zdravotnických zařízení a podobně. Státní správa má dle tohoto zákona zvýhodnění v základních tarifech (tarify tvoří 60 - 70 % výsledného platu), které jsou o 25% vyšší než v ostatních rozpočtových a příspěvkových organizacích.
Tento zákon obsahuje základní principy odměňování výše uvedených zaměstnanců a dále obsahuje zmocnění pro vládu upravit příslušným nařízením vlády některé podrobnosti a specifika. Jedná se zejména o:
Z přehledu zmocnění je zřejmé, že celou řadu velmi významných částí platového modelu upravují právní předpisy nižší právní síly. Ze shora uvedeného výčtu chceme zvlášť zdůraznit tuto skutečnost ve vztahu k platovým tarifům a podmínkám poskytování dalších platů. To jsou nejmarkantnější příklady možnosti následného účelového přístupu vlády k platům zaměstnanců veřejné správy. Příkladem mohou být zásahy do poskytování dalších platů v roce 1997 a 1998 a přístup k platovým tarifům pro rok 1998. Tento stav nepřispívá k právní jistotě zaměstnanců veřejné sféry v oblasti odměňování.
Základní charakteristiky platového systému jsou následující:
odměny poskytované v souladu s taxativně vyjmenovanými důvody, další plat,
Za jedno z nejzávažnějších dilemat platového modelu je možno považovat skutečnost, že tento systém je sice koncipován jako systém, jehož kostrou je tarifní plat a na něj navazuje v zásadě obligatorní výčet dalších platových položek, ale tyto navazující platové složky jsou koncipovány tak, že umožňují kompetentním vedoucím pracovníkům velmi výrazným způsobem diferencovat skutečnou platovou úroveň jednotlivých zaměstnanců (typická je zejména položka “osobní příplatek” - až 100 % tarifu) a modifikovat tak základní diferenciační záměry založené v platovém modelu. Tento problém je dále umocněn ne právě transparentní konstrukcí katalogů prací pro jednotlivé sféry veřejné správy, umožňující značně “tvořivý” přístup k zařazování zaměstnanců do platových tříd. Rovněž absentuje výraznější kontrola aplikace této stěžejní oblasti platové politiky.
Přirozeným důsledkem zmíněných trendů jsou výdělkové disproporce objevující se v nejrůznějších průřezech zaměstnanosti ve veřejné správě. Výdělková úroveň jednotlivých orgánů a organizací je určena nikoliv prioritně platovým modelem (náročností pracovních činností vyplývajících z katalogů prací a dalšími vlivy objektivního platového charakteru), ale objemem do rozpočtu kapitol či konkrétních organizací prosazených prostředků na platy. Pružný platový model je schopen jakýkoliv příliv prostředků na platy absorbovat. V této sféře se prosazují tlaky obecně politického či prostě lobbyistického charakteru, kterým lze za současné situace velmi obtížně čelit.
Do jisté míry živelně se vytvářející výdělkové relace se stávají vážným problémem v odměňování jednotlivých skupin zaměstnanců veřejné správy. V budoucnosti (a v současné době se to již v řadě případů projevuje - např. učitelé) lze očekávat dramatické reakce ze strany některých odborových svazů. Řešení vzniklých problémů má obvykle politické souvislosti, nebývá systémového rázu a vytváří další disproporce.
Dynamika vývoje platů ve státní správě je po krátkodobém zvýšení polovině 90tých let opět nižší než ve sféře podnikatelské. Skutečnost, že ve státní správě jsou průměrné platy vyšší než průměrné platy zaměstnanců celostátně, je dána především výrazně vyšší náročností na kvalifikaci a odpovědnost, která je do státní správy koncentrována. Porovnání platů na srovnatelných pracovních pozicích mezi státní správou a soukromým, případně bankovním sektorem ukazuje, že státní správa je v průměrných příjmech o 30 a více procent níže. To, že stát svým zaměstnancům neposkytuje ani žádné jiné kompenzace, se samozřejmě odráží v malé stabilitě zaměstnaneckého personálu, v jeho kvalitě a výkonnosti. Zřetelným nedostatkem je i minimální úroveň relevantních informací, které jsou o podrobnostech odměňování ve státní správě z formálních zdrojů k dispozici.
Vývoj nominálního a reálného platu (srovnání ROPO a státní správy s podnikatelskou sférou)
x) Rok 1989 kvalifikovaný odhad Průměrné platy jsou propočteny z přepočteného počtu pracovníků na plně zaměstnané. Uprav. skutečnost 1996 - promítnuta metodická změna vyloučení soudců, ústavních soudců a zaměst. vězňů z počtu zaměstnanců.
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
