Systém veřejné správy ČR zahrnuje: správní úřady (orgány státní správy), orgány územní samosprávy, orgány zájmové (profesionální) samosprávy, další veřejnoprávní instituce (fondy, nadace, nezávislé instituce, jako je Rada ČR pro rozhlasové a televizní vysílání), právnické osoby veřejného a soukromého práva a fyzické osoby, pověřené plněním veřejných úkolů. V této kapitole se analyzuje struktura systému veřejné správy a problémy její organizace a řízení, zejména z hlediska ústřední správy. Řešení institucionálních a kompetenčních otázek územní správy a samosprávy jsou již ve stadiu intenzivní legislativní přípravy a byly rozebrány v řadě dokumentů, na které tato analýza odkazuje, a proto jejich rozbor již neopakuje.

3.1 Ústřední orgány státní správy

Soustava ministerstev je v hlavních rysech poměrně stabilizovaná, i když nelze vyloučit další změny.Organizace ministerstev je totiž do značné míry podmíněna politickými hledisky (rozdílným přístupem politických stran k úloze státu) i politickými zájmy (zvláště silně působí u koaličních vlád). Působnost ministerstev je v obecné podobě upravena zákonem ČNR č. 2/1969 Sb., který byl téměř čtyřicetkrát (!) novelizován. I když ustanovení kompetenčního zákona o působnosti jednotlivých ministerstev se liší co do svého rozsahu a obsažnosti, ve svém souhrnu mají jen malou regulativní úlohu. Podle názoru expertů je kompetenční zákon v dosavadním pojetí sotva opodstatněn.

Vytvoření vyšších územních samosprávných celků umožní, aby na jejich orgány i na orgány nižších stupňů byly převedeny některé dosavadní působnosti ministerstev. Přitom by nemělo jít pouze o převedení působností v těch věcech, které na ně přešly z bývalých krajských národních výborů: proces decentralizace a dekoncentrace musí být rozsáhlejší a měl by být realizován v souladu se zásadou subsidiarity.

Funkce ústředních správních úřadů v celkovém systému veřejné správy nejsou dostatečně ujasněny. Zatímco jejich hlavní funkcí by mělo být vytváření koncepcí a usměrňování orgánů nižších stupňů, nepřiměřeně často rozhodují v prvním stupni ve správním řízení (extrémním případem je rozhodování sporů o telefonní poplatky Ministerstvem dopravy a spojů - Českým telekomunikačním úřadem), což jejich celkové zaměření více či méně deformuje nejenom po stránce věcné, ale i potřebou velkého počtu pracovníků aj. Na druhé straně ústřední správní úřady nejsou dostatečně vybaveny pro kvalitní přípravu koncepcí a návrhů zákonů i podzákonných právních předpisů. Často nízká úroveň návrhů zákonů vypracovaných ministerstvy signalizuje, že je třeba podstatně zkvalitnit normotvornou činnost ministerstev, což vyžaduje posílit jejich právní odbory. Odpovědnost za legislativu by se mohla soustřeďovat u jednoho z náměstků ministra, který by měl na starosti též styky s Parlamentem (obdoba funkce státního tajemníka v některých zemích).

Po zrušení všeobecného dozoru prokuratury nesou břemeno kontroly nad věcnou i právní správností rozhodování místních správních orgánů orgány ústřední (instanční dozor ve správním řízení, služební dohled). Služební dohled (“vnitřní kontrola”) však nemá žádnou právní úpravu a zkušenosti ukazují, že zdaleka není vykonáván tak, aby byl účinným nástrojem vytváření efektivní veřejné správy odpovídající požadavkům demokratického právního státu.

Organizační uspořádání ministerstev je rozdílné: člení se na sekce (Ministerstvo zahraničních věcí, Ministerstvo pro místní rozvoj) nebo divize (Ministerstvo průmyslu a obchodu) nebo na skupiny (Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy) či na úseky (Ministerstvo dopravy a spojů), které zahrnují odbory členěné dále na oddělení, popř. samostatná oddělení. Na některých ministerstvech jsou vytvořeny tzv. úřady ministerstva, do nichž patří útvary zabezpečující ekonomické, provozní a personální potřeby ministerstva (použité označení "úřad ministerstva" vyvolává pochybnosti). Přílišné členění organizační struktury vyvolává, zejména ve velkých ministerstev, problémy v horizontální koordinaci.

Organizační řády ministerstev, upravující jejich strukturu a pracovní náplně jejich útvarů, se dosti liší co do svého obsahu a rozsahu a potřebují racionalizovat. Některá ministerstva mají detašovaná pracoviště v okrese (územní odbory Ministerstva zemědělství) anebo v územních obvodech, které se až na některé výjimky kryjí s dosavadními kraji (regionální pracoviště Ministerstva pro místní rozvoj, územní odbory Ministerstva životního prostředí). Jejich další existence není vzhledem k reformě územní správy opodstatněná.

Je třeba dosáhnout toho, aby se při stanovení organizační struktury ministerstva postupovalo podle v zásadě jednotných pravidel, která by formou vzorového organizačního řádu měla stanovit vláda. Mimo jiné by měla určit i minimální počty pracovníků jednotlivých organizačních útvarů, aby nedocházelo z důvodů poskytování příplatků za vedení ke zřizování oddělení s malým počtem pracovníků.

V menších ministerstvech existují čtyři stupně řízení (ministr - náměstek - vedoucí odboru - vedoucí oddělení) a ve velkých ministerstvech pět řídících stupňů (ministr - náměstek - sekční/vrchní ředitel - vedoucí/ředitel odboru - vedoucí oddělení). Základním problémem je rozdělení rozhodovacích pravomocí mezi vedoucí pracovníky ministerstva. Z dostupných poznatků vyplývá, že rozhodovací pravomoc se z 90 % soustřeďuje přibližně u 6 % pracovníků organizace (srov. studii "Financování státní správy"). Překonání tohoto stavu, kdy rozhodnutí do schválení v konečné podobě prochází několika řídícími úrovněmi, vyžaduje, aby se přikročilo k širší delegaci pravomocí.

Situace ve vnitřních organizačních strukturách orgánů a organizací státní správy je značně nepřehledná. Není jednotně usměrňován počet řídících stupňů a v poslední době lze pozorovat jejich růst, ačkoli prostředky vkládané do informační a kancelářské techniky by opravňovaly opačnou tendenci. Jednotná není ani podřízenost srovnatelných útvarů (např. personální útvar, vnitřní hospodářská správa) a organizační útvar obvykle buď chybí nebo je ve své činnosti silně omezen. Jednota chybí i v názvech srovnatelných pracovních funkcí.

Klíčovou a rozhodující roli v uskutečňování státní politiky a v řízení a koordinaci veřejné správy má vláda, která podle Ústavy (čl. 67 odst. 1) je “vrcholným orgánem výkonné moci” a “rozhoduje ve sboru” (čl. 76 odst. 1). Vláda nemůže přenést ani část své pravomoci na užší sbor, porady ministrů (např. ministrů ekonomických resortů), ty mohou mít jen konzultativní význam. Vláda má povinnost podle § 28 odst.1 kompetenčního zákona “řídit, kontrolovat a sjednocovat” činnost ministerstev. To však vyžaduje, aby vláda kontrolovala, jak ministerstva plní usnesení vlády a kontrolují v oborech své působnosti provádění zákonů, a intenzivněji koordinovala činnost ministerstev.

Těžiště dosavadní vládní politiky spočívalo v makroregulačních ekonomických opatřeních, význam strukturální, regionální hospodářské politiky a sektorálních politik byl podceněn. Strategická, koncepční vládní politika správní reformy by se měla stát významným prostředkem cílevědomé koordinace a sjednocování činnosti ministerstev a ostatních ústředních úřadů.

Vedle ministerstev vykonávají státní správu na ústřední úrovni další úřady a orgány (jejich výčet a klasifikace jsou obsaženy ve studii "Finance ve veřejné správě", viz. Příloha 2).

V oblasti organizace a řízení ústřední státní správy uvádějí expertní zprávy a respondenti nejčastěji následující problémy:

nedostatečná orientace ministerstev na výsledek své činnosti,

nejasné kompetence a odpovědnost jednotlivých stupňů řízení,

centralizace rozhodování a malé delegování pravomocí, s tím spojená přetíženost vedoucích pracovníků operativní agendou na úkor koncepční práce,

přílišný vertikální charakter řízení a nedostatečnost horizontální komunikace,

nedostatečná flexibilita řízení,

nejednotnost organizačního členění,

přebujelost organizačních stupňů i organizačních jednotek,

nejasná odpovědnost za organizační uspořádání.

Ověření těchto hypotéz na empirickém materiálu je velmi obtížné, neboť existuje minimum studií, které by se problematikou zabývaly. Výše uvedené hypotézy vyplývají zejména ze sekundární analýzy několika málo zpráv (většinou zahraničních), které se problematikou veřejné správy zabývají (EIPA 1994, Hesse 1995, Hesse a Venna 1997, CAPA 1998). Potvrzení těchto hypotéz by vyžadovalo další detailnější studie, provedené nejlépe specializovanou institucí v rámci státní správy.

I když lze předpokládat, že soustava ústředních orgánů státní správy je stabilizovaná a jejich působnost vzhledem k zaměření na speciální, namnoze odbornou problematiku dostatečně přesně vymezena, jejich organizace a činnost by zasluhovaly hlubšího rozboru.

Specifické postavení má v soustavě ústředních státních institucí Česká národní banka, která je podle Ústavy ústřední bankou státu a jejím hlavním úkolem je péče o stabilitu měny. Podle zákona je ČNB nezávislá na pokynech vlády, působí však jako poradní orgán vlády v záležitostech měnové politiky a bankovnictví. ČNB také nepodléhá kontrole NKÚ. Hybridní charakter postavení ČNB charakterizuje i okolnost, že je právnickou osobou, která má vlastní majetek a při nakládání s ním má postavení podnikatele, současně však je jako ústřední banka i ústředním správním úřadem s působností ve věcech bank a devizových.

Zvláštními rysy se vyznačuje Komise pro cenné papíry, která je výslovně označena za správní úřad pro oblast kapitálového trhu, ale není vládě podřízena a ani jí není ze své činnosti odpovědná. Stejně tak nezávislá na vládě je Rada České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání; volba jejích členů patří do pravomoci Poslanecké sněmovny a vláda zde nemá žádnou ingerenci. Ze své činnosti je odpovědna nikoliv vládě, ale Poslanecké sněmovně. Zákon jí svěřuje výkon státní správy, vydávání správních rozhodnutí i ukládání sankcí za správní delikty. Komise a Rada jsou blízké institucím, které mají povahu ”independent regulatory agencies” v USA nebo ”autorités administratives indépendantes” ve Francii.

Funkce a působnosti veřejné správy mohou být svěřeny právnickým i fyzickým osobám a tento trend se v posledním období výrazně uplatňuje, např. podle zákona o technických požadavcích na výrobky může státní orgán pověřit právnickou osobu zabezpečováním tvorby technických norem a jejich vydáváním, právnickou nebo fyzickou osobu výkonem státního zkušebnictví, fyzickým osobám je např. svěřován výkon správního dozoru jako lesní stráži, vodní stráži a myslivecké stráži. Veřejnoprávní pojišťovny nepochybně vykonávají i některé funkce státní správy.

3.2 Územní orgány státní správy

Okresní úřady soustřeďují výkon správy v různých oborech a jsou zřízeny ve všech okresech kromě okresů Brno - město, Ostrava - město, Plzeň - město a hlavního města Prahy. Od svého zřízení v r. 1990 se zformovaly ve stabilizovaný článek státní správy. Jejich působnost je vymezena jednak rámcově zákonem ČNR č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících, ve znění pozdějších předpisů, jednak konkrétně v jednotlivých zákonech. V minulých letech celkově došlo k rozšíření působnosti okresních úřadů, což vedlo k nárůstu počtu jejich pracovníků: zatímco k 1.1.1991 byl stanoven počet pracovníků okresních úřadů ve výši 9.922 osob, v současné době se zvýšil na 14.100 osob.

Z hlediska svého obsahu působnost okresních úřadů zahrnuje zejména činnost normotvornou (vydávání nařízení), prvoinstanční a druhoinstanční rozhodování ve správním řízení (zde třeba upravit pravomoc okresního úřadu jako odvolacího orgánu při přezkoumávání rozhodnutí vydaných v samostatné působnosti - podle platné úpravy může takové rozhodnutí i změnit), výkon správních rozhodnutí, výkon státního dozoru na řadě úseků státní správy, řadu oprávnění vůči pověřeným obecním úřadům, jakož i obcím. Co se týče jejich kontrolní funkce: dostupné poznatky nasvědčují tomu, že některé okresní úřady nedostatečně vykonávají dozor nad zachováváním zákonů orgány obcí (např. pokud jde o vyhlášky obcí v samostatné působnosti).

Za značný nedostatek nutno považovat skutečnost, že chybí právní regulace součinnosti okresních úřadů s územními orgány státní správy se speciální působností. V důsledku toho se vytrácí možnost horizontální koordinace činnosti různých správních úřadů na území okresu a prosazuje se téměř výlučně vertikální (resortní) linie řízení.Podle názoru expertů je třeba na základě důkladné analýzy určit, jaké působnosti okresních úřadů je účelné převést na krajské orgány nebo na obce. Ukáže-li se , že těmito přesuny působnosti je kompetence okresních úřadů vyčerpána, pak nebude důvodu pro jejich zachování. Pro případ jejich zrušení bude nezbytné vypracovat program poskytující určité záruky jejich pracovníkům (např. zajištění jiného místa ve státní správě, odstupné, rekvalifikace apod.).

Nabízí se i jiná možnost: zachovat okresní úřady se "zbytkovou" působností, tj. s působností, která nebude převedena na obce a kraje, a sloučit s nimi některé dekoncentrované orgány, jakož i detašovaná pracoviště ministerstev působící v okrese. Přednost takového řešení by spočívala v tom, že by se vytvořily organizační předpoklady k překonání roztříštěnosti státní správy v územních obvodech okresů.

3.2.2 Územní orgány státní správy se speciální působností

V okresech, v menší míře v krajích a také ve zvláště vymezených územních obvodech odlišných od územního členění státu působí řada územních orgánů státní správy se speciální působností. V jejich uspořádání se projevují odlišnosti. Některé z nich jsou zřizovány toliko na jednom stupni (např. školské úřady a úřady práce), zatímco jiné tvoří dvoustupňovou soustavu (např. finanční úřady a finanční ředitelství, katastrální úřady a zeměměřické a katastrální inspektoráty, celní úřady a oblastní celní úřady).

Základní problém spočívá v tom, že existuje poměrně vysoký počet dekoncentrovaných orgánů, což vede k nadbytečné fragmentaci státní správy. Cestou k překonání tohoto stavu je snížení jejich počtu, resp. sloučení některých z nich s okresními úřady. Pokud jde o ty orgány, které zůstanou nadále zachovány, měly by se obvody jejich územní působnosti všude tam, kde je to možné, uvést do souladu s územními správními celky.

3.3 Orgány územní samosprávy

Státní správu v přenesené působnosti vykonávají v současné době též obce - základní územní samosprávné celky - stanoví-li tak zákon. Takových zákonů je celá řada a bylo by užitečné zmapovat, jaký je rozsah přenesené působnosti obcí, a to se zřetelem na jeho diferenciaci podle velikosti obcí a měst. Orgány obce vykonávají státní správu v zásadě ve svém územním obvodu, ale též i pro jiné obce, např. jako stavební úřad.

Řešení, kdy výkon státní správy se přenáší na orgány územní samosprávy, má nepochybně výhodu v tom, že se přibližuje občanům a patrně je pro stát i ekonomicky výhodné. Jeho slabinou je, že výkon státní správy může zatlačit do pozadí samosprávnou působnost obcí, a to tím spíše, že rozsah samostatné působnosti není zřetelně vymezen. Problém spojení či oddělení samosprávy a výkonu státní správy v územní veřejnoprávní korporaci zasluhuje hlubší analýzy. Zvláštní postavení mají pověřené obecní úřady, které jsou zřízeny v 383 obcích. Na jedné straně plní pro obec, v níž mají sídlo, úkoly v samostatné působnosti a vykonávají státní správu v oblasti přenesené působnosti a na straně druhé vykonávají státní správu pro další obce ve stanoveném územním obvodu, popř. i v územním obvodu jiného pověřeného obecního úřadu. Lze předpokládat, že takové dvojaké postavení pověřeného obecního úřadu není zcela uspokojivé pro obec, v níž sídlí, neboť patrně mu zbývá menší kapacita pro plnění úkolů v její samostatné působnosti a z hlediska psychologického ani pro obyvatele ostatních obcí.Počet pověřených obecních úřadů je poměrně vysoký, což ztěžuje jejich náležité personální vybavení. Bylo by proto účelné jejich počet zredukovat a vybavit je přiměřeně kvalifikovanými pracovníky. Lze také uvažovat o jejich osamostatnění jako správních úřadů prvého stupně, u nichž by se soustředil výkon správy v různých oborech. Tím by se zároveň vytvořil širší prostor pro uplatňování samostatné působnosti obcí.

3.4 Vztah mezi státní správou a samosprávou

Ve vztahu státní správy k samosprávě je potřebné, aby vláda uplatňovala koncepční politiku. Ta na jedné straně by měla vycházet z nezbytného rozlišení působnosti a pravomoci státní správy na jedné straně a samosprávy na straně druhé tak, aby za každý veřejný úkol někdo nesl odpovědnost. Na druhé straně musí vycházet z toho, že vztah obcí, samosprávných regionů a státu je převedším vztahem partnerství a vzájemné spolupráce. Vztah státu, státní správy k územní samosprávě by se neměl omezovat na správní dozor, ale především na spolupráci, pomoc (finanční, vzdělávací, odbornou a metodickou) při uskutečňování samosprávných kompetencí i při výkonu přenesených úkolů státní správy. Vláda i Parlament mají podporovat obousměrný tok informací mezi centrem a místní správou, aby zákonodárství i vládní rozhodnutí vycházely ze znalosti místních a regionálních potřeb.

Předmětem odborných diskusí a úvah je vztah orgánů a aparátu státní správy a samosprávy. Část teoretické fronty i někteří úředníci centrální správy se přimlouvají za “přísné” oddělení samosprávy a státní správy, v pozadí tu stojí zachování maximálních kompetencí státní správě, a tím i její centralizace. Funkcionáři obecních a městských samospráv a řada odborníků varuje před tímto separováním a právem poukazují na to, že občanské a podnikatelské subjekty vnímají místní správu jako celek a hodnotí ji podle toho, nakolik uspokojuje zájmy a potřeby lidí, nakolik se přibližuje poslání veřejné správy jako služby.

Zatím se oddělení státní správy v její územní organizaci provedlo jen na úrovni okresů – okresními úřady, které však zároveň postrádají samosprávné zastupitelské orgány. Příprava samosprávných krajů, jejichž zřízení k r. 2000 je potvrzeno ústavním zákonem, nastoluje otázku další existence okresních úřadů a řešení povahy krajských úřadů, tj. zda má být oddělený krajský samosprávný úřad a zvláštní krajský úřad pro státní správu. Řešení této otázky je nutno bedlivě zvážit, avšak dvojí úřad již jen z infrastrukturních hledisek technické vybavenosti atd. se nezdá být racionálním řešením, které navíc by bylo těžko srozumitelné veřejnosti.

Argumentace ve prospěch "přísného oddělení" státní správy a samosprávy, založená na relativně krátké polistopadové zkušenosti s obecní správou, má svá úskalí. Jednostranně přeceňuje chyby, jimž se lze v počátcích nezkušené samosprávy a v podmínkách malé pomoci státní správy jen těžko vyhnout.

Výkonu veřejné správy se účastní též zájmové (profesní) samosprávné organizace - lékařská, stomatologická, lékárnická, advokátní a další komory (v ČR jich působí 12). Do oblasti veřejné správy zasahují různým způsobem: vydávají osvědčení, dekrety a licence, bez nichž nelze vykonávat dané povolání, resp. soukromou praxi a stanoví pravidla, která sice mají povahu interních aktů, ale mají význam i pro osoby, které nejsou členy komory (např. ve vztahu k pacientům). Veřejné zájmy i zájmy osob, které nejsou členy, chrání tím, že vykonávají dohled (dozor) nad výkonem povolání svých členů.

V dosavadním vývoji zájmové samosprávy nebyla dostatečně ujasněna dozorová ingerence státní správy na jedné straně, ani však nebyl doceněn její význam pro deetatizaci některých působností státní správy.

Podobné problémy se týkají i úlohy dalších samosprávných institucích, jakými jsou vysoké školy.

3.5 Závěry ke kapitole 3

Organizaci ústředních správních úřadů je nutno přizpůsobit tomu, aby těžiště jejich činnosti spočívalo v tvorbě koncepcí, sektorálních politik, legislativě a přípravě na vstup do EU. Tomu musí odpovídat skladba a kvalifikace jejich personálu. Resorty, oproštěné od operativního, zejména prvoinstančního rozhodování, se mají dále soustředit na realizaci vládní politiky plněním své koordinační funkce, usměrňováním správních orgánů nižších stupňů a na správní dozor.

Státní správa tvoří v zásadě jednotný systém. K jeho efektivnímu fungování je proto nezbytné vypracovat a přijmout sjednocující vzory a uplatňovat osvědčené formy a metody práce. K tomu je nezbytné, aby vláda stanovila vzorový organizační řád ústředních orgánů státní správy a další potřebné standardy pro organizaci a fungování ústředních úřadů.

Státní správa ve vztahu k územní samosprávě se musí zaměřit především:

na součinnost a pomoc státní správy územní samosprávě, zejména finanční, vzdělávací a odbornou jak při uplatňování samosprávných pravomocí, tak při výkonu přenesených působností státní správy;

na řešení a podporu všech forem sdružování obcí ke kvalifikovanému výkonu samosprávy i výkonů přenesených kompetencí státní správy a výhledově na uplatňování účinných stimulů integrace obcí; na snížení počtu pověřených obecních úřadů a jejich kvalitnější personální, technické a informační vybavení;

na vytvoření odborně kvalifikovaného a výkonného aparátu veřejné správy na úrovni kraje, schopného nejen aplikovat zákony v oblasti územní správy a samosprávy, ale též tvořivě rozvíjet vládní politiky v podmínkách jednotlivého kraje a poskytovat odbornou pomoc místním samosprávám.

Územní organizace státní správy musí podpořit jak úsilí o výkonnou a efektivní správu, tak také zvýšení občanské participace. Územní organizaci státní správy je nutno utvářet v souladu s územní organizací samosprávy a k její podpoře.

V celé veřejné správě je nutno posilovat vertikální a horizontální spolupráci, směřující k podpoře společných hodnot a zásad, na kterých je vybudován demokratický systém veřejné správy.