Kap. 1 ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA
1.1 Cíl a metodika analýzy 1.1.1 Účel a cíl Účelem této analýzy je poskytnout obraz současného stavu a problémů veřejné správy v ČR a formulovat závěry, které mají posloužit jako podklad pro strategii reformy české veřejné správy v nejbližších letech. Podle stanoveného zadání byl projekt zaměřen na ústřední státní správu, protože příprava druhé etapy reformy územní správy byla již v době vzniku projektu poměrně pokročilá, zatímco reforma ústřední státní správy zůstávala stranou pozornosti. Vzhledem k významu územní decentralizace a vzájemné souvislosti obou těchto složek veřejné správy se však analýza nutně v určité míře dotýká i uspořádání územní správy.Vzhledem k stanovenému účelu a omezeným časovým a personálním možnostem si projekt nekladl za cíl provést podrobný a vyčerpávající rozbor situace. Cílem analýzy proto bylo
1.1.2 Soustředění na hlavní neřešené problémy Měřítkem pro výběr priorit, hodnocení situace veřejné správy a formulaci návrhů byla schopnost veřejné správy plnit své úkoly a funkce v pokračující společenské a ekonomické transformaci a potřeba transformovat veřejnou správu na kompatibilní evropskou úroveň. Z těchto hledisek byla pro analýzu identifikována jako rozhodující zejména tato témata:
Prvořadým hlediskem je posouzení schopnosti veřejné správy převzít a implementovat legislativu EU, zaručit spolehlivé fungování systému, který má implementovat a vymáhat plnění acquis communautaire. (Podrobně je tento úkol formulován v Kap. 1.2.3.)
1.1.3 Přizpůsobení metodiky účelu a možnostem Projekt NVF původně počítal s vytvořením určité infrastruktury, která by umožnila užší spolupráci s ministerstvy a jejich aktivní účast ve všech fázích analýzy. V důsledku nejasné politické situace (demise vlády, jmenování nové vlády s krátkodobým mandátem v lednu 1998, právní nezakotvenost odpovědnosti za reformu veřejné správy) se v první polovině 1998 nepodařilo vytvořit řídicí orgán projektu na potřebné politické úrovni (Radu projektu v čele s odpovědným ministrem) ani systém “manažérů změn” v jednotlivých ministerstvech, jak bylo původně proponováno. NVF byl proto nucen hledat náhradní řešení. Našlo se v přenesení těžiště prací na vybrané experty, kteří se v převážné většině rekrutovali z akademické oblasti a z vyšších státních úředníků. Byl vytvořen pracovní tým projektu a ustaven Poradní sbor projektu, který se skládá z předních českých odborníků této oblasti (příloha 1). Při zpracování analýzy se naráželo na mimořádný nedostatek expertů zaměřených na veřejnou správu a nedostatek věrohodných a vhodně využitelných statistických údajů, relevantních databází, veřejně přístupných kontrolních zpráv apod. Na rozdíl od jiných zemí u nás téměř neexistují analytické sektorové a případové studie. Je to důsledek dlouhodobého (za minulého i nového režimu) podceňování vzdělávání, koncepční práce a strategického řízení v celé oblasti veřejné správy. Nepodařilo se např. objevit žádné dokumenty nebo studie, vztahující se k funkcím veřejné správy jako garanta veřejných služeb nebo ucelenou práci o personálním řízení ve veřejné správě.
Jako první krok v rámci projektu byla zpracována studie, nazvaná “Východiska” (94 stran), která se zabývala formulováním analytického úkolu, strategií reformy v ČR a jejími mezinárodními souvislostmi, a čtyřmi bloky věcných problémů veřejné správy v ČR: organizací veřejné správy, státní službou a personálním řízením, vzděláváním a informatikou. Po prodiskutování ”Východisek” na dvou zasedáních Poradního sboru přistoupil projektový tým k přípravě souhrnné zprávy o analýze.
Pro analýzu byly přitom použity některé již existující nebo nově pro tento účel zpracované podklady:
Zvláštní zmínky si zaslouží metoda ”odborných studií”, jichž NVF zadal v rámci projektu téměř třicet. O zpracování speciálních studií o vybraných aspektech, problémech a potřebách veřejné správy byli požádáni přední čeští odborníci z praxe i teorie veřejné správy, které se ke spolupráci podařilo vzhledem ke krátkosti doby získat (příloha 2). Analýza se tedy opírá v menší míře o výsledky přímých empirických výzkumů a převážně je postavena na metodě kritického využívání zkušeností a názorů pečlivě vybraných expertů, zúčastněných na výkonu veřejné správy nebo na výzkumu a vzdělávání v této oblasti. Poznámka k termínům ve veřejné správě a v této analýze používaným je v příloze 3.
1.1.4 Návazné práce a využití analýzy Tato souhrnná zpráva bude hlavním podkladem, který bude využit při zpracování návrhu strategie reformy české veřejné správy. Předpokládá se, že bude spolu s návrhem strategie předložena vládě.
Odborné studie a další podkladové materiály mohou být využity pro vlastní reformu veřejné správy na různých úsecích a pro studijní účely. NVF dá všechny důležité výstupy projektu k dispozici příslušným orgánům veřejné správy, odborným kruhům i širší veřejnosti, aby vynaložené úsilí přineslo co největší výsledky.
V průběhu prací na analýze se podařilo navázat nebo prohloubit řadu pracovních kontaktů mezi experty z ministerské, akademické a dalších oblastí. Byly rozvinuty cenné kontakty mezinárodní. Tento potenciál by měl být využit pro návazné reformní práce. I v rámci tohoto projektu Phare se bude po odevzdání souhrnné zprávy o analýze dále pracovat na některých studiích a vzdělávacích akcích v oblasti zdokonalování veřejné zprávy, se zvláštním zřetelem na přípravu na členství v EU.
1.2 Reforma veřejné správy v globálním kontextu 1.2.1 Úloha státu a veřejné správy Názory na úlohu státu a veřejné správy prodělávají značný vývoj. Ve většině západoevropských zemí se dlouhodobě udržovala idea i praxe sociálního státu, v zemích střední a východní Evropy přežívá filozofie paternalistického státu. Především napjaté nebo deficitní veřejné rozpočty vedly k hledání východiska ze situace více či méně komplexně pojatými reformami veřejné správy i revizí rozsahu a obsahu veřejného sektoru (veřejných služeb).
Razí se též požadavek malého (minimálního) státu, deetatizace a decentralizace veřejných úkolů (veřejných služeb). V zemích, kde se tento přístup prosadil nejradikálněji, došlo k zásadním změnám v organizaci a metodách tradiční veřejné správy. Očekávání úspor veřejných výdajů se splnila jen částečně; byl zaznamenán i opačný trend. Jako negativum se dále uvádí narušení hodnot a standardů “dobré veřejné správy”, zejména etických norem státní služby.
Poskytování veřejných služeb v určitém rozsahu, považovaném za nezbytný a účelný, patří neodmyslitelně k základním funkcím moderního státu, ať už je motivováno základními a společnými potřebami a zájmy různých složek společnosti, myšlenkou solidarismu nebo pragmatickým úsilím udržovat sociální smír. Vymezení obsahu a rozsahu veřejných služeb je nepochybně limitováno ekonomickými možnostmi. Ekonomická interpretace veřejného sektoru (veřejných služeb, veřejných statků) však nemůže být jediným argumentem pro účast státu (veřejné správy) na zabezpečování určitých úkolů a funkcí. Legitimní politické rozhodování o tom, které služby jsou předmětem veřejného zájmu, a o prioritách a způsobech jejich zajišťování, vyžaduje srozumění občanů, dodržení demokratických forem a postupů, záruky rovného (nediskriminačního) přístupu k veřejným službám. Existují i nesporné nadstátní smluvní a etické závazky.
Většina zemí OECD se zabývá veřejným sektorem v pozitivním pojetí tak, že usiluje o nalezení modelu moderního sociálního státu, resp. modelu post-sociálního státu. Tento přístup potvrzují i závěry Světové banky, vycházející z rozboru rozsáhlého šetření z celého světa a podporující přechod od koncepce minimálního k efektivnímu státu.
Vcelku lze říci, že vývoj veřejné správy v západní civilizaci v tomto století se vyznačuje hlubokými změnami, které lze shrnout do dvou základních bloků:
Veřejná správa se v moderních demokratických státech chápe především jako služba občanům (v širokém smyslu, zahrnujícím i její funkce ochranné, výchovné, zásahové a donucovací). Takové chápání má naprosto zásadní význam pro vymezení všech funkcí, forem, principů a metod činnosti veřejné správy jako celku i jejích jednotlivých orgánů a pracovníků. Podstatně se mění vztah veřejné správy a veřejnosti: na jedné straně vývoj právního státu a důsledné aplikování rozvinuté koncepce lidských práv, a na druhé straně informační revoluce umožňují větší srozumitelnost a přístupnost veřejné správy, účinnější interakci a kontrolu veřejné správy širokou veřejností. Zužuje se prostor pro libovolné a nekontrolované rozhodování se strany orgánů veřejné správy, otevírá se prostor pro její otevřenost vůči veřejnosti. Strategická rozhodnutí, ať se týkají vymezení veřejných služeb, alokace a distribuce veřejných prostředků, územních plánů, životního prostředí, infrastruktury atd. jsou ve vyspělých demokraciích stále více předmětem širokého dialogu s občany.
V soudobém západním pojetí veřejné správy dnes dominuje požadavek povinnosti skládat účty veřejnosti (accountability). Na rozdíl od “pouhé” kontroly nad veřejnou správou zde se jedná o aktivní povinnost skládat účty ze své činnosti. Český ekvivalent se bohužel zatím nenašel ani pro tento termín, ani pro systém, jímž se tento požadavek uvádí do života. Jde o povinnost vysvětlovat učiněná rozhodnutí a nést za ně odpovědnost. Zahrnuje škálu forem od účetní a jiné evidence, zpráv, auditu a kontroly zákonnosti až po občanskou a politickou ”zúčtovatelnost” vůči občanům ze strany všech, kdo svou činnost vykonávají na základě delegované pravomoci. Nejen vláda vůči parlamentu a nižší exekutivní orgány vůči voleným samosprávným orgánům, ale každá významnější veřejná instituce považuje za vizitku své důvěryhodnosti informovat (mj. podrobnými výročními zprávami) občany o své činnosti a o hospodaření veřejnými prostředky a podstupuje dialog s veřejností. Manifestují se zde v konkrétní podobě požadavky, kladené na veřejnou správu: služba občanům a veřejnosti, transparentnost, demokratičnost a efektivnost.
1.2.2 Mezinárodní tendence v reformování veřejné správy Globální tendence Zvláště ve druhé polovině dvacátého století se zdokonalování veřejné správy stalo v mnoha zemích takřka kontinuálním procesem. V západní Evropě postupovaly reformy od strukturálních změn a územní decentralizace k dalším formám deetatizace, k privatizaci a marketizaci. Přílišné "vychýlení kyvadla" tímto směrem si vynutilo určité vystřízlivění a zdůraznění takových hodnot, jako je etika, solidarita, právní jistota a kultura správy. Jednotlivé reformy měly svá místní a dobová specifika. V Portugalsku po pádu totality to bylo motto: "Občan na prvém místě", ve Finsku pak v době přípravy na vstup do EU: "Malá země musí podporovat své podnikatele".
Globálně se uplatňují následující tendence:
přechod k odměňování podle výkonu, podložený personalizovanými smlouvami,
Kontinuální, postupně uskutečňovaná modernizace veřejné správy má ovšem své meze: zejména zásahové funkce veřejné správy se neobejdou bez forem a postupů vrchnostenské správy a nepřekročitelným limitem modernizace správy je též univerzální uplatňování principu právního státu ve správě. Mezi komplexně pojatými reformami a kontinuální modernizací neexistují ovšem přesné hranice. Reforma veřejné správy z pohledu mezinárodních institucí Úloha státu a rozvoje veřejné správy a její adaptace na podmínky konce 20. století se staly jedním z klíčových témat mezinárodních institucí – OSN, OECD a Světové banky, které k nim přijaly obsáhlé dokumenty. Zdůrazňují se tyto teze:
Mezinárodní srovnání prokázala, že výskyt korupce je tím nižší, čím lépe mohou představitelé veřejnosti kontrolovat rozhodnutí úředníků, čím nezávislejší jsou soudy, čím více se při přijímání adeptů do státní správy berou do úvahy jejich profesionální předpoklady pro výkon dané funkce a čím srovnatelnější jsou platy ve státní správě s příjmy v soukromém sektoru. Existuje také nepřímá úměra mezi počty úředníků (relativně k počtu obyvatel dané země) a výší platů úředníků (relativně k výši hrubého domácího produktu na obyvatele). Z toho lze vyvodit závěr, že aby bylo možno státní úředníky přiměřeně zaplatit (a snížit tak riziko korupce), je třeba za jinak stejných okolností snížit jejich počty. Prokazuje se, že veřejná správa je tím efektivnější, čím více naslouchá názorům občanů (včetně chudých a marginalizovaných sociálních vrstev) a představitelů hospodářských kruhů. To se neobejde bez zprostředkování této komunikace institucemi občanské společnosti.
Závazky, vyplývající z integračního procesu do EU Předně je nutno konstatovat, že od veřejné správy v EU se vyžaduje, aby zajišťovala , že úkoly Společenství budou řádně a efektivně plněny tak, aby byly dosahovány politické cíle, stanovené EU a implementován acquis communautaire (tedy legislativa a závazky, které platí ve Společenství). Stejně tak má EU právo požadovat, aby členské státy udržovaly průběžně soulad mezi vnitrostátní a komunitární politikou.
Plnění direktiv a směrnic Evropské unie závisí na vládách a veřejné správě členských zemí. Vzhledem k vzájemné provázanosti každá z těchto vlád je při plnění svých vnitrostátních působností závislá na kvalitě výkonu komunitárních politik svých partnerů. Proto je EU oprávněna požadovat od svých stávajících nebo budoucích členů, aby měli spolehlivý systém vládnutí. Ovšem odpovědnost za výkon národní veřejné správy mají národní vlády. Neexistuje jednotný, standardní model veřejné správy. Systémy a organizace jsou v jednotlivých zemích EU velmi různorodé. Je tedy na ČR, který model zvolí. Úkolem projektu je nabídnout ideje, které mohou přispět ke konstrukci takového modelu.
Doporučení vypracovaná v rámci programu SIGMA Na zasedání programu SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries; společný program OECD a programu Phare) v Rotterdamu v květnu 1997 byl přijat dokument, který shrnuje zkušenosti ze spolupráce s řadou zemí kandidujících na členství v EU na úseku zdokonalování veřejné správy. Další důležité zasedání ke stejné problematice se konalo v Athénách v říjnu 1997 a jeho výsledky jsou shrnuty v dokumentu SIGMA PAPERS 23. Zkvalitnění institucionální a správní kapacity a výkonnosti na úroveň zemí EU bude nákladné, ale lze předpokládat, že vynaložené prostředky se budou rentovat díky lepšímu fungování systému veřejné správy.
V členských zemích EU existuje více systémů veřejné správy, založených ovšem na stejných stěžejních principech. Postupně se vytváří evropský administrativní prostor. Instituce členských států a EU pracují společně a jsou na sobě vzájemně závislé. Spolupráce a komunikace na úrovni správních struktur EU a členských států má vliv na hledání společných řešení a rozhodování. To vše předpokládá pružnou a vysoce efektivní veřejnou správu, schopnou pracovat a komunikovat na evropské úrovni, což je velmi důležité pro negociační proces a postup k přijetí do EU.
Pokud jde o specifické potřeby zemí střední a východní Evropy a o možný přínos Evropy správní reformě v těchto zemích, dokument zdůrazňuje:
státní úředníci musí být chráněni před neoprávněnými vnějšími vlivy,
je nutno zavést nestranné kontrolní procedury,
musí se rozšířit komunikace a spolupráce s veřejností,
moc má být decentralizována.
Za důležitou se považuje existence zkušené a motivované státní služby. Konstatuje se, že v některých zemích (včetně ČR) nemají státní zaměstnanci potřebnou jistotu, nejsou chráněni před politicky motivovanými rozhodnutími a mají nižší výdělky v porovnání se soukromým sektorem. Důsledkem je malý zájem mladé generace o práci ve veřejné správě, nízká motivace, vysoká fluktuace, tendence hledat vyšší výdělky jinde a podléhání korupci. V této souvislosti se dále doporučuje:
Zkvalitnění institucionální a správní kapacity a výkonnosti na úroveň zemí EU bude nákladné, ale lze předpokládat, že vynaložené prostředky se budou rentovat díky lepšímu fungování systému veřejné správy.
Rotterdamský dokument obsahuje seznam klíčových faktorů, příznačných pro systém veřejné správy v členských zemích EU (viz příloha 4) a zdůrazňuje podmínky, které mohou podstatně ovlivnit probíhající reformní proces. Sem patří zejména:
proto je nejvýhodnějším řešením, aby orgán odpovědný za plánování a celkové provádění a koordinování reformy byl umístěn co nejblíže k premiérovi a vládě; Strategický přístup: reforma musí být široce založena a musí mít celkovou strategii; sebelépe zamýšlené dílčí reformy bez celkové strategie a bez dodržování společných principů a koordinace nemohou být náhradou celkové reformy;Promyšlený postup: je třeba postupovat promyšleně a uváženě. Zavádění inovací vyžaduje, aby již existoval náležitý administrativní systém. Upozorňuje se též na určité problémy a rizika. Takovým rizikem by bylo např. plošné zavádění tržních modernizačních kroků do veřejného sektoru v době, kdy nejsou vytvořeny předpoklady, jako jsou decentralizace, zákonný statut úředníků, zefektivnění kontrolních mechanismů ve veřejné správě apod.Duch všech materiálů zpracovaných v rámci programu SIGMA je jednoznačný: bez zavedení skutečně efektivních správních systémů a procedur nemohou země střední a východní Evropy počítat s plnoprávným členstvím v Evropské unii. To bylo, jak známo, explicitně vyjádřeno i v Bílé knize Evropské unie.
1.3 Česká veřejná správa na přelomu tisíciletí 1.3.1 Dědictví totalitního režimu Proces demokratické a protržní transformace společnosti, nastoupený v listopadu 1989, nezbytně vyžadoval zásadní transformaci veřejné správy, zahrnující též překonání dědictví totalitního režimu. Totalitní režim etatizoval veřejnou správu a podřídil ji mocenskému monopolu KSČ. Státní správa byla základním nástrojem uplatňování politické a ekonomické moci, jakož i vměšování do všech oblastí společenského života a omezování lidských práv.
Tzv. ”demokratický centralismus” se vyznačoval direktivně administrativním způsobem řízení národního hospodářství i jednotlivých oborů a úseků státní správy. Zajišťoval vysoký stupeň centralizace a nepřipouštěl autonomní samosprávnou sféru. Územní i zájmová samospráva a s územní samosprávou spjaté komunální a regionální vlastnictví byly likvidovány. Účast občanů na správě se nemohla realizovat ve svobodných demokratických volbách a byla omezena na podružné otázky komunální politiky a místních aktivit, zejména na kritiku veřejných služeb a na místní svépomoc.
Totalitní režim degradoval postavení úřednictva. Zrušil zákonný statut státních zaměstnanců (s výjimkou zákonné úpravy statutu represivních složek státního aparátu, jimž zajišťoval privilegia), který byl právně nahrazen jednotnou úpravou pracovněprávních vztahů podle zákoníku práce, fakticky však systémem stranické nomenklatury v obsazování míst na všech stupních správy.
Uplatňování (dodnes platného) správního řádu z r. 1967, tj. z období relativní liberalizace režimu, zvýšilo úroveň správního rozhodování. Až na mizivé výjimky byla však zrušena soudní kontrola státní správy a správní rozhodování zůstalo prakticky výlučnou záležitostí a často věcí libovůle exekutivy.
Nezávislý kontrolní orgán typu Nejvyššího kontrolního úřadu, resp. Nejvyššího účetního a kontrolního dvora, pro kontrolu hospodaření s majetkem státu a s rozpočtovými prostředky neexistoval.
I za totalitního režimu se však podařilo uchovat určitou míru správní kultury, legislativní tvorby, a specializovaných správních činností (stavební právo aj.) z období před totalitou, tato kultura však slábla s generačními výměnami a opakovanými politickými čistkami státního aparátu.
Skutečná analýza a zhodnocení vývoje veřejné správy od první republiky až po současnou dobu nebyly dosud provedeny. Nebylo pojmenováno zřetelně, s čím z minulosti je třeba se jednoznačně rozejít a co představuje využitelnou hodnotu a má být zachováno nebo přetvořeno. Důsledkem bylo určité znejistění ve vztahu k převzatým organizačním strukturám, procesům a pravidlům, zbytečné setrvávání u některých starých administrativních návyků a stereotypů a na druhé straně i nedomyšlené rušení některých potřebných institucí bez náhrady (typické zejména u kontrolních orgánů a funkcí).
1.3.2 Vývoj reformy po roce 1989 Povaha reformy V České republice jde, obdobně jako v dalších evropských postkomunistických zemích, nikoliv o dílčí reformy správy ať územní či funkcionální, nikoliv o prostý proces její postupné modernizace dílčími a drobnými změnami, nýbrž o naprosto zásadní kvalitativní transformaci veřejné správy. O celý souhrn principiálních přeměn, nahrazujících etatizovanou správu totalitního státu a obnovujících západoevropský model veřejné správy, který v předválečném Československu existoval a normálně fungoval. Nejde však o prostou obnovu, která ani není vzhledem k více než čtyřicetiletému přeryvu a rozpadu ČSR možná, nýbrž o vytvoření soudobé veřejné správy, ve všech základních parametrech kompatibilní se správou demokraticky rozvinutých států s tržním hospodářstvím. Taková správa musí být plně otevřena inovacím. Musí se v ní plně projevit celosvětové vývojové tendence, jako je vývoj v oblasti informačních a komunikačních technologií a směřování k informační společnosti. Hybnou silou je konstantní požadavek služby veřejnosti, efektivity a hospodárnosti. Přitom je samozřejmé, že takto chápanou reformu veřejné správy nelze oddělit od reformy veřejného sektoru jako celku a od měnících se úkolů veřejné správy v ekonomické a sociální oblasti.
Etapy a cíle reformy Dosavadní práce na reformě české veřejné správy lze rozdělit do dvou základních etap:
Během první, tzv. "federální" etapy nebyla přijata žádná ucelená koncepce zásadní reformy veřejné správy na federální nebo republikové úrovni. Prioritou bylo institucionální zabezpečení nově zrozeného pluralitního politického a státního systému, obnovení dělby a vyvážení mocí, zajištění svobodných voleb a demokratické legitimizace státních orgánů a orgánů veřejné správy, zakotvení a uplatňování základních lidských a občanských práv a zajištění základních atributů právního státu. Rovnocennou a postupně v dalším vývoji výrazně převládající prioritou se stalo vytváření tržní ekonomiky, především deetatizací vlastnických vztahů cestou privatizace státního majetku.
Přestože zvolený přístup ke správní reformě nebyl strategický, v tomto prvním období již došlo k zásadní politické transformaci veřejné správy ve smyslu její demokratické přeměny a odstranění byrokratických špiček staré nomenklatury. Významné byly tyto změny:
Další krok, spočívající ve zřetelném vymezení úlohy státu a veřejné správy ve vztahu k veřejnému sektoru a veřejným službám v podmínkách tržního hospodářství, však nebyl dosud učiněn. Veřejný sektor trpí nehospodárností a celkově malou efektivností. Nejasnosti jsou ve financování veřejných služeb. Vládním prohlášením slibované oddělení sociálních fondů, které by zprůhlednilo financování zdravotních a sociálních služeb a zvýšilo účinnost jejich kontroly, nebylo realizováno.
Řešení problémů veřejného sektoru a veřejných služeb nemůže být všeobecné a okamžité. Mělo by však být předmětem vyjasňování mezi zúčastněnými orgány a širokého dialogu představitelů státu a občanské veřejnosti v období vytváření nového systému dělby kompetencí a odpovědnosti mezi státní správou a územní samosprávou. Dosavadní výsledky postupu správní reformy však nesvědčí o tom, že by se pokročilo v řešení této otázky alespoň na ministerské a meziministerské úrovni. Koncepční postup v této věci zásadní důležitosti by neměl vycházet z úvahy o tom, co ministerstvo hodlá "obětovat" ze svých kompetencí, ale z rozboru, který v souladu se zásadou subsidiarity vymezí odpovědnost za výkon veřejných služeb od obce jakožto základního územního článku, přes krajskou úroveň veřejné správy až po ústřední státní správu.
Cíle a postup reformy veřejné správy jsou charakterizovány v programových prohlášeních vlády ČR z let 1992, 1996 a 1998 (leden). Bohužel v nich (zejména v prohlášeních z let 1992 a 1996) chybí koncepční a komplexní přístup k řešení této otázky, ačkoliv základní cíle demokratické transformace veřejné správy stanoví sama Ústava ČR (přes svou stručnost), a to celým svým pojetím a obsahem.
Nejzávažnějším nedostatkem minulých vládních programů koaličních vlád (1992 a 1996) není však neúplnost jejich koncepce, nýbrž to, že programované a slibované cíle zůstaly na papíře. To platí např. o "zvýšení samosprávného postavení jednotlivých oblastí", o přesunu funkcí státní správy "na skutečně koncepční makroregulaci, která je pravou funkcí moderního státu", či o urychlené přípravě "návrhu zákona o právním postavení pracovníků státní správy, v němž budou zakotveny jak nároky na tyto pracovníky a jejich povinnosti, tak určitá kompenzační opatření zabezpečující stabilitu a nezávislost jejich postavení".
1.3.3 Vývoj české veřejné správy z hlediska Evropské unie
Na vážné zaostávání reformy veřejné správy za potřebami společenské a ekonomické transformace ČR i v mezinárodním srovnání poukazuje závěrečná zpráva expertní studie, hodnotící stav veřejné správy v zemích střední a východní Evropy a formulující doporučení pro strategii na podporu těchto reforem. (Studie byla objednána Evropskou komisí a publikována EIPA, srpen 1997 ). Česká republika byla hodnocena takto:
Podobně “Agenda 2000” hodnotí stupeň připravenosti České republiky na vstup do Evropské unie:
Konečně stanovisko Evropské unie z 15. 7. 1997, zdůrazňující hledisko připravenosti aplikovat acquis, zařazuje Českou republiku mezi země, které k tomuto cíli potřebují vynaložit významné a vytrvalé reformní úsilí.
1.3.4 Dosavadní postup reformy - hlavní klady a nedostatky V rámci aktivit Úřadu pro legislativu a veřejnou správu (1992-1996) a Ministerstva vnitra byla v uplynulém období vypracována řada analytických a odborných podkladů pro řešení některých koncepčních otázek reformy, zejména územní správy a samosprávy, legislativního řešení státní služby (návrh MPSV), i racionálního uspořádání organizace a kompetencí ústřední státní správy. V důsledku podcenění významu veřejné správy pro celý postup společenské transformace k demokracii a tržní ekonomice nedošlo však k jejich řádnému projednání ve vládě ani v Parlamentě, kde se za téměř pět let nedošlo k dohodě o ústavním zákonu o vyšších územních samosprávných celcích. Přijetí tohoto zákona v roce 1997 (s tím, že k uskutečnění dojde až v roce 2000), nebylo výsledkem vládní aktivity, ale srozumění rozhodné parlamentní většiny, že závažné kroky k reálné decentralizaci veřejné správy již nelze dále odkládat.
Proreformní politici i domácí a zahraniční odborníci, hodnotí jako příčinu zaostávání reformy veřejné správy v ČR nedostatek politické vůle. Méně pozornosti se však věnovalo kritickému rozboru kvality a skutečné použitelnosti předkládaných návrhů. To souviselo do jisté míry s nedostatečnou informovaností odborné i širší veřejnosti o těchto návrzích. Řada z nich nebyla zveřejněna; po zrušení ÚLVS se dají těžko dohledat, a tak nezbývá než vycházet z publikovaných názorů aktérů reformy. Některé návrhy byly detailně legislativně propracovány, aniž byly dořešeny a někdy i jasně nastoleny základní koncepční otázky. To se týká např. přístupů k přesunům kompetencí bez ujasnění postavení samosprávy, předchozího vyřešení financování a majetku samosprávy a bez zřetele k vymezení veřejných služeb a koncepce jejich zajišťování. Některé výhrady byly vzneseny ke koncepci návrhu zákona o státní službě. (Podrobněji např. sborník Stav, problémy a výhledy reformy veřejné správy v ČR, ÚLVS 1996).
V současné době lze říci, že se přístup českých politických kruhů k podstatným a nikoliv pouze okrajovým nebo kosmetickým reformám veřejné správy s postupem doby, i pod tlakem kritiky ze strany veřejnosti a zahraničních subjektů, stává poučenější a plodnější. O určitém obratu k lepšímu svědčí např. příprava legislativy směřující ke zřízení regionální samosprávy, další územní decentralizaci, změnám ve veřejných financích, právnímu statutu státní služby a vládní opatření k institucionálnímu zakotvení reformy.
Důležitým zdrojem zkušeností a myšlenek je také hodnocení reformy samotnými pracovníky veřejné správy. Za signifikantní výsledky reformních a modernizačních snah považují např. vybavení úřadů výpočetní technikou, lepší přístup k informacím, zlepšení pracovních podmínek a organizace práce, zjednodušení administrativních výkonů, větší pružnost rozhodování a zvýšení výkonnosti. Naproti tomu jsou značně kritičtí, pokud jde o nedostatečnou řídící a koordinační funkci ze strany nadřízených, snahy politických stran o budování pozic uvnitř státní správy, nedostatek komunikací v rámci jednotlivých úřadů i mezi úřady, přežívající resortismus a nedokonalou legislativu, která veřejné správě práci značně ztěžuje.
Bylo by jednostranné posuzovat polistopadový vývoj veřejné správy pouze prizmatem jejích problémů a deficitů. Nepochybně v uplynulém období bylo v budování demokratické veřejné správy dosaženo celé řady pozitivních hodnot. Jsou jimi zejména:
Nedostatky a mezery dosavadního vývoje veřejné správy lze stručně shrnout takto:
Dočasná vláda zřízená k překlenutí období do červnových mimořádných voleb v r. 1998 přijala v březnu 1998 usnesení k dalšímu postupu vlády v reformě veřejné správy. Po pětileté existenci samostatné svrchované ČR jde o první komplexnější přístup vlády k reformě veřejné správy, byť zatím pouze rámcový, s realizačním horizontem v roce 2000. Tento vládní dokument již předpokládá stanovení dlouhodobé strategie přestavby veřejné správy, zahrnující:
V závěru kapitoly je třeba znovu zdůraznit, že reforma veřejné správy musí být pojata koncepčně a komplexně jako dlouhodobý strategický úkol, který je rozhodujícími politickými silami akceptován a aktivně podporován jako společenská priorita. Musí se jasně stanovit cíle, v základních rysech řešit všechny zásadní vzájemně svázané otázky a stanovit časová posloupnost uvádění reformy do života. Koncepce a způsob provádění reformy musí mít podporu většiny politických sil. Úspěch reformy dále vyžaduje praktickou politickou podporu, včetně finanční, a podporu veřejnosti. Příprava a zejména provádění reformy proto nemůže být jen dílem úzkého okruhu úředníků a odborníků. Je potřebné vést ji jako otevřený proces, za účasti odborné i širší veřejnosti a podnikatelského sektoru. Velmi důležitá je informovanost a angažovanost přímých aktérů reformy. Pro reformu je třeba získat pracovníky veřejné správy, bez jejichž přispění se reforma realizovat nedá. Restrukturalizace vyžadující přesuny nebo redukci počtu správních zaměstnanců musí být spojena s programy rekvalifikace a zárukami ze strany zaměstnavatele. |